शुरुआत: विधायी ढांचा और संवैधानिक जनादेश में टकराव

दो रिसर्च पेपर—श्रीवास्तव का 'गुजरात में शहरीकरण वाले इलाकों पर डिस्टर्ब्ड एरियाज़ एक्ट 1991 के सामाजिक-स्थानिक परिणाम' और तेजानी का 'गुजरात का डिस्टर्ब्ड एरियाज़ एक्ट: बहिष्कार का भगवा भूगोल' (दोनों 2002 में आए, जो हर लिहाज़ से सद्भाव और राष्ट्रीय एकता के लिए बहुत मुश्किल साल था)—और संविधान के संदर्भ में इस एक्ट का विश्लेषण, उन लोगों के लिए एक साफ़ चेतावनी है जो बातों के गहरे अर्थ को समझने की कोशिश करते हैं।

ये दोनों रिसर्च पेपर दिखाते हैं कि शहरी भारत का स्थानिक ढांचा अब सिर्फ़ अर्थशास्त्र या जनसंख्या की कहानी नहीं रह गया है। यह धीरे-धीरे लेकिन तेज़ी से कानून की कहानी बन गया है: कि कैसे कानूनी ढांचे का इस्तेमाल समुदायों के बीच अदृश्य दीवारें खड़ी करने के लिए किया जा सकता है—ऐसी दीवारें जो उस हिंसा या अव्यवस्था के खत्म होने के बाद भी बनी रहती हैं, जिनके नाम पर उन्हें जायज़ ठहराया गया था।

गुजरात डिस्टर्ब्ड एरियाज़ एक्ट की तर्ज़ पर बने रेगुलेटरी सिस्टम का फैलना—ऐसे कानून जो अलग-अलग धर्मों के लोगों के बीच प्रॉपर्टी के लेन-देन को प्रशासनिक जांच और मंज़ूरी के दायरे में लाते हैं—समकालीन भारत में कानून और सांप्रदायिक भूगोल के सबसे अहम, लेकिन सबसे कम जांचे-परखे मेल में से एक है। विद्वानों ने इस घटना को "एथ्नोक्रेटिक अर्बन प्लानिंग" (जातीय-धार्मिक आधार पर शहरी योजना) कहना शुरू कर दिया है: यानी ऊपर से निष्पक्ष और व्यवस्था बनाए रखने वाले कानून का इस्तेमाल धार्मिक अलगाव को शहर के परिदृश्य की एक स्थायी विशेषता के तौर पर संस्थागत बनाने के लिए करना। इस परिभाषा के लिए संविधान के नज़रिए से कड़ी जांच-पड़ताल की ज़रूरत है।

क्या यह संवैधानिक रूप से गारंटीकृत नागरिक अधिकारों में विधायी दखल नहीं है, जिसके परिणामस्वरूप रिहायशी आवाजाही कम होने से गलत तरीके से पाबंदी लगती है? यह सवाल इसलिए उठता है क्योंकि इन कानूनों का "काम करने का तरीका" ऊपर से देखने में मामूली लगता है। वे अपने टेक्स्ट में किसी भी लेन-देन पर रोक नहीं लगाते हैं। वे बस यह चाहते हैं कि अलग-अलग धर्मों के लोगों के बीच बिक्री या ट्रांसफर से पहले कलेक्टर इस बात से संतुष्ट हो जाए कि लेन-देन से सार्वजनिक व्यवस्था नहीं बिगड़ेगी या जनसंख्या का ध्रुवीकरण नहीं बढ़ेगा। निगरानी की भाषा सार्वजनिक प्रशासन के आपातकालीन टूलकिट से ली गई है, जिसे जानबूझकर इतना व्यापक रखा गया है कि इसमें लगभग हर ऐसी स्थिति शामिल हो सके जिसे सरकार असुविधाजनक मान सकती है।

जब निगरानी गेटकीपिंग बन जाती है: अनुच्छेद 19(1)(e) और रहने का अधिकार

फिर भी, जो निगरानी जैसा दिखता है, वह असल में बिना कहे गेटकीपिंग (आवाजाही पर नियंत्रण) है। संविधान के अनुच्छेद 19(1)(e) के तहत देश के किसी भी हिस्से में रहने और बसने का अधिकार राज्य की कृपा से मिलने वाली कोई सुविधा नहीं है: यह एक मौलिक स्वतंत्रता है जिस पर रोक लगाने के लिए कानूनी वैधता और आनुपातिकता (proportionality) दोनों शर्तों को पूरा करना ज़रूरी है। मेनका गांधी बनाम भारत संघ (1978) 1 SCC 248 मामले में सुप्रीम कोर्ट ने संवैधानिक स्वतंत्रता का दायरा बढ़ाते हुए यह तय किया था कि व्यक्तिगत स्वतंत्रता को कम करने वाला कोई भी कानून या प्रक्रिया न्यायपूर्ण, निष्पक्ष और उचित होनी चाहिए, न कि मनमानी कार्यकारी शक्ति को छिपाने वाली महज एक औपचारिकता; यह एक ऐसा मानक है जिसे ये कानून पूरा करने में संघर्ष करते हैं। ओल्गा टेलिस बनाम बॉम्बे म्युनिसिपल कॉरपोरेशन (1985) 3 SCC 545 मामले में कोर्ट की इस बात को ध्यान में रखते हुए कि आश्रय का अधिकार अनुच्छेद 21 के तहत जीवन के अधिकार का एक अभिन्न अंग है, संवैधानिक मांग स्पष्ट हो जाती है: किसी व्यक्ति की रहने की जगह चुनने की पसंद, और उस पसंद को पूरा करने के लिए वह किसके साथ लेन-देन कर सकता है, इसे ऐसी नौकरशाही मंज़ूरी पर निर्भर नहीं किया जा सकता जिसके मानक अनिश्चित हों, जिसका इस्तेमाल व्यावहारिक और वास्तविक अर्थों में किसी समीक्षा के दायरे में न आता हो, और जिसके नतीजे स्पष्ट रूप से धार्मिक पहचान से जुड़े हों।

अनुभवजन्य रिकॉर्ड उस बात की पुष्टि करता है जिसकी भविष्यवाणी सैद्धांतिक विश्लेषण करता है। ये नियामक ढांचे पड़ोस की खुली प्रकृति को खत्म कर देते हैं, जिससे अलग-अलग धर्मों के लोगों के साथ मिलकर रहने वाली जगहों का स्वाभाविक विकास रुक जाता है। जो चीज़ खुद को अलग-थलग करने से शुरू हो सकती है—अक्सर आस-पास हुई सांप्रदायिक हिंसा के दौरान बचने की कोशिश के तौर पर, जो अस्थायी और मजबूरी में किया गया कदम होता है—वह प्रशासनिक मंज़ूरी न मिलने के कारण शहरी व्यवस्था की एक स्थायी और राज्य द्वारा स्वीकृत विशेषता बन जाती है। गुजरात हाई कोर्ट ने सुलेमान इसाभाई मेमन बनाम गुजरात राज्य 1997 (2) GLR 1479 मामले में इस खतरे को समझा था। कानून को रद्द करने से इनकार करते हुए, कोर्ट ने ज़ोर देकर कहा कि कलेक्टर की शक्ति का इस्तेमाल मनमाने ढंग से नहीं किया जा सकता और यह ठोस तथ्यों पर आधारित होना चाहिए जिनका सार्वजनिक व्यवस्था बनाए रखने से सीधा और साबित करने योग्य संबंध हो। सुप्रीम कोर्ट ने गुजरात राज्य बनाम सुलेमान इसाभाई मेमन (1997) 9 SCC 431 मामले में इस रुख की पुष्टि करते हुए इस बात पर ज़ोर दिया कि ऐसे कानूनों के तहत प्रशासनिक विवेक को दायरे में रखा जाना चाहिए और इसे छिपे हुए भेदभाव का ज़रिया नहीं बनने दिया जा सकता।

मुसलमानों में शिक्षा का स्तर बढ़ रहा है, जिससे उनकी कमाई की क्षमता में सुधार होने की संभावना है। अगर कोई मुसलमान अपनी बेहतर आर्थिक स्थिति के कारण किसी ऐसे अच्छे इलाके में प्रॉपर्टी खरीदना चाहता है जहाँ ज़्यादातर हिंदू रहते हैं और वह वहाँ रहना भी चाहता है, लेकिन कानूनी ढांचा और उसे लागू करने का तरीका उसकी इस भौगोलिक गतिशीलता की इच्छा को रोक देता है, तो इसका नतीजा शहरी रिहायशी इलाकों का 'भगवाकरण' होगा।

पहला, जगह की आज़ादी की जगह 'जगह की निगरानी' (स्पेशियल पुलिसिंग) ले लेती है। संविधान में राष्ट्रीय एकता को ज़रूरी माना गया है। फिर भी, अलग-अलग धर्मों के लोगों के बीच प्रॉपर्टी के हर लेन-देन में सरकार की मौजूदगी यह संकेत देती है - जिसे कोई भी संभावित खरीदार या विक्रेता समझ सकता है - कि एकता न केवल असुविधाजनक है बल्कि प्रशासनिक रूप से संदिग्ध भी है। जिन लेन-देनों के होने की संभावना थी, उन पर पड़ने वाले नकारात्मक असर को किसी 'इनकार-दर' (refusal-rate) के आँकड़े में नहीं मापा जा सकता। RTI आवेदनों को आसानी से रोका जा सकता है।

दूसरा, प्रॉपर्टी बाज़ार पर नियंत्रण का सीधा मतलब है अवसरों में कमी। अच्छे रिहायशी इलाकों तक पहुँच का सीधा संबंध बेहतर स्कूलों, अस्पतालों, बुनियादी ढाँचे और सामाजिक नेटवर्क तक पहुँच से है। धार्मिक अल्पसंख्यकों की आवाजाही को सीमित करके, ये कानून पीढ़ियों तक सामाजिक-आर्थिक पिछड़ेपन को बनाए रखते हैं और उसे और गहरा करते हैं।

तीसरा, और सबसे बुनियादी बात यह है कि सरकार द्वारा बनाई गई यह अलगाव की नीति धर्मनिरपेक्षता और राष्ट्रीय एकता के प्रति संवैधानिक प्रतिबद्धता को कमज़ोर करती है। सुप्रीम कोर्ट ने S.R. बोम्मई बनाम भारत संघ (1994) 3 SCC 1 मामले में धर्मनिरपेक्षता को संविधान की एक बुनियादी विशेषता घोषित किया था: यह कोई ऐसी नीतिगत प्राथमिकता नहीं है जिसे कानून बनाकर बदला जा सके, बल्कि यह एक संरचनात्मक प्रतिबद्धता है जो सरकारी कार्रवाई की वैधता को तय करती है। अभिराम सिंह बनाम C.D. कोमाचेन (2017) 2 SCC 629 मामले में कोर्ट का यह स्पष्ट फैसला कि धर्म और सरकारी कामकाज का मेल संवैधानिक व्यवस्था के खिलाफ है, ऐसे किसी भी नियामक ढांचे पर पूरी तरह लागू होता है जो धार्मिक पहचान को अपने आयोजन का आधार बनाता है।

मनमानापन, धर्मनिरपेक्षता और संवैधानिक कमियाँ

इस तरह के नियामक मॉडल की संवैधानिक कमियाँ मौलिक अधिकारों पर असर डालती हैं, जिससे समानता, आज़ादी और संपत्ति के अधिकार प्रभावित होते हैं। अनुच्छेद 14 के तहत समानता की गारंटी कभी भी केवल कानून के शब्दों की औपचारिक निष्पक्षता से पूरी नहीं होती है। E.P. रोयप्पा बनाम तमिलनाडु राज्य (1974) 4 SCC 3 मामले में यह तय किया गया था कि मनमानापन समानता के बिल्कुल उलट है। इसी सिद्धांत का इस्तेमाल पश्चिम बंगाल राज्य बनाम अनवर अली सरकार AIR 1952 SC 75 मामले में उन कानूनों को रद्द करने के लिए किया गया था जो एग्जीक्यूटिव (कार्यपालिका) को बिना किसी गाइडलाइन या मानक के मनमानी करने की छूट देते थे। ऐसी व्यवस्था जिसमें कोई कलेक्टर "ध्रुवीकरण की संभावना" या "जनसांख्यिकीय संतुलन के लिए खतरा" जैसे अस्पष्ट आधारों पर प्रॉपर्टी की बिक्री से इनकार कर सकता है, वह निश्चितता और संयम की बुनियादी कसौटी पर खरी नहीं उतरती। शायरा बानो बनाम भारत संघ (2017) 9 SCC 1 मामले में सुप्रीम कोर्ट ने स्पष्ट मनमानेपन को कानून को रद्द करने का एक स्वतंत्र आधार माना है।

यह अब इस तरह की व्यवस्था को संवैधानिक रूप से चुनौती देने का एक सशक्त साधन प्रदान करता है। ऐसा कानून जो रहने की जगह चुनने की इजाज़त को किसी प्रशासनिक अधिकारी द्वारा जनसांख्यिकीय संवेदनशीलता के आकलन पर छोड़ देता है, वह किसी भी सार्थक संवैधानिक अर्थ में कानून नहीं है; यह एग्जीक्यूटिव की मनमानी इच्छा को मिली कानूनी मंजूरी है। यह बात और भी महत्वपूर्ण हो जाती है क्योंकि ऐसे अधिकारी अनिवार्य रूप से राजनीतिक नियुक्तियां होते हैं जिन्हें एग्जीक्यूटिव की नीतियों (चाहे वे घोषित हों या अघोषित) को आगे बढ़ाने के लिए खास तौर पर चुना जाता है।