प्रोफेसर मदाभुशी श्रीधर आचार्युलु द्वारा
एक साधारण सा उप-खंड (sub-section) है जो दोनों तेलुगु राज्यों—तेलंगाना और आंध्र प्रदेश—में भ्रष्टाचार का अड्डा बन गया है। वे हर दिन, हर जिले में या जहाँ भी संपत्ति के ट्रांसफर का लेन-देन होता है, वहाँ अदालत की अवमानना (Contempt of Court) करते हैं।
यह 2013 से हो रहा है। सरकार ने भारत के संविधान की अनदेखी की है। न्यायपालिका ने इस बात पर ज़ोर दिया है कि कार्यकारी निर्देशों के ज़रिए किसी नागरिक को अपनी निजी संपत्ति बेचने या ट्रांसफर करने के अधिकार से वंचित करना, अनुच्छेद 300-A के तहत गारंटीकृत संपत्ति के संवैधानिक अधिकार का उल्लंघन है।
इससे पहले कि जस्टिस सीवी नागार्जुन रेड्डी ने तेलंगाना और आंध्र प्रदेश के सभी जिलों में लागू होने वाले व्यापक और बाध्यकारी निर्देश जारी किए, NOC (नो ऑब्जेक्शन सर्टिफिकेट) की मांग करने का आम चलन था, जिससे आम लोगों को रिश्वत देनी पड़ती थी। निर्देशों में स्पष्ट रूप से कहा गया था कि रजिस्ट्रेशन अधिकारी, रजिस्ट्रेशन के लिए दस्तावेज़ स्वीकार करने की शर्त के तौर पर राजस्व अधिकारियों से NOC की मांग नहीं करेंगे।
आंध्र प्रदेश और तेलंगाना दोनों में, रजिस्ट्रेशन एक्ट, 1908 की धारा 22-A के गलत इस्तेमाल से होने वाली कानूनी और सामाजिक-आर्थिक परेशानी, फैसले के बावजूद बनी हुई है। कहा जाता है कि धारा 22-A का मकसद सार्वजनिक, धार्मिक और सरकारी ज़मीनों को धोखाधड़ी से ट्रांसफर होने से बचाने के लिए एक कानूनी सुरक्षा कवच बनाना था, लेकिन यह दोनों राज्यों में प्रशासनिक उत्पीड़न का एक आम ज़रिया बन गया।
साफ़ मालिकाना हक वाले ज़मीन मालिकों को बिना किसी कानूनी अधिकार के राजस्व अधिकारियों द्वारा जारी मनमानी "रोक सूची" (prohibitors lists) के कारण लगातार कानूनी मुकदमों में फँसा हुआ पाया गया। आंध्र प्रदेश हाई कोर्ट के जस्टिस नागार्जुन रेड्डी ने 'रावी सतीश बनाम आंध्र प्रदेश राज्य' (2012) मामले में एक महत्वपूर्ण फैसला सुनाया, जिसका मकसद कार्यकारी अधिकारियों की मनमानी को रोकना और संपत्ति के अधिकारों को बहाल करना था। फैसले में प्रणालीगत समस्याओं, ऐतिहासिक गलत इस्तेमाल और व्यापक निर्देशों की ज़रूरत की समीक्षा की गई। भौगोलिक संदर्भ
तेलंगाना (धरणी और पोर्टल सुधार)
हालाँकि तेलंगाना ने धरणी पोर्टल के ज़रिए डिजिटल ज़मीन रिकॉर्ड पेश किए, लेकिन बिना किसी पूर्व कानूनी अधिसूचना या सुनवाई के धारा 22-A के तहत सर्वे नंबरों को ऑटो-ब्लॉक करने से जुड़ी समस्याएँ प्रशासनिक मनमानी को दर्शाती हैं। आंध्र प्रदेश (री-सर्वे और डी-नोटिफिकेशन)
आंध्र प्रदेश को RSR (री-सेटलमेंट रजिस्टर) रिकॉर्ड में "डॉट्स" (खाली या डॉट वाली एंट्री) से जुड़ी लगातार चुनौतियों का सामना करना पड़ा है। प्रशासनिक खामियों के कारण जमा हुए पेंडिंग मामलों को सुलझाने के लिए AP डॉट्स लैंड्स एक्ट जैसे खास कानून बनाने पड़े।
ज़मीन मालिकों की मानवीय और सामाजिक-आर्थिक परेशानियाँ
• आर्थिक तंगी और इमरजेंसी: जिन प्रॉपर्टी मालिकों को मेडिकल इमरजेंसी, शादी या पढ़ाई-लिखाई के खर्चों के लिए पैसों की ज़रूरत थी, वे अपनी कानूनी तौर पर खरीदी गई ज़मीन बेच या गिरवी नहीं रख पा रहे थे। वैध पट्टादार पासबुक और दशकों पुराने रजिस्टर्ड टाइटल डीड होने के बावजूद, सब-रजिस्ट्रार ट्रांज़ैक्शन डॉक्यूमेंट्स लेने से मना कर देते थे, क्योंकि स्थानीय तहसीलदार ने ज़मीन को "सरकारी ज़मीन" या "AWD" (असेस्ड वेस्ट ड्राई) के तौर पर लिस्ट किया होता था।
• जबरन वसूली और प्रशासनिक उत्पीड़न: कोर्ट ने एक ऐसी व्यवस्थागत विफलता देखी जहाँ नागरिकों को रेवेन्यू डिपार्टमेंट (तहसीलदार/कलेक्टर) और रजिस्ट्रेशन डिपार्टमेंट (सब-रजिस्ट्रार) के बीच अंतहीन चक्कर लगाने पड़ते थे। सब-रजिस्ट्रार गैर-कानूनी तरीके से NOC की मांग करते थे—जो रजिस्ट्रेशन एक्ट में कहीं नहीं लिखा है—जिससे नागरिकों को राहत पाने के लिए सालों तक सरकारी अधिकारियों के पीछे भागना पड़ता था।
• हाशिए पर रहने वाले समुदायों पर बहुत ज़्यादा बोझ
पूर्व सैनिक और स्वतंत्रता सेनानी: उन्हें अपनी आवंटित ज़मीन बेचने के अधिकार से वंचित कर दिया गया, जबकि अनिवार्य 10 साल की लॉक-इन अवधि कब की खत्म हो चुकी थी।
राजनीतिक पीड़ित: स्वतंत्रता सेनानियों और राजनीतिक पीड़ितों के उत्तराधिकारियों को ज़मीन बेचने से रोका गया, जबकि राज्य की स्पष्ट नीतियों (GO Ms. No. 1745) में बिना किसी रोक-टोक के ट्रांसफर की इजाज़त थी।
ज़मीनहीन गरीब जिन्हें ज़मीन आवंटित की गई थी: 1954 (आंध्र) और 1958 (तेलंगाना) से पहले के आदेशों के तहत ज़मीन पाने वालों को 'असाइंड लैंड्स एक्ट' (1977 का एक्ट 9) का उल्लंघन करने वाला माना गया, जबकि उनके मूल पट्टों में ज़मीन न बेचने (non-alienation) की कोई शर्त नहीं थी।
अधिकारियों की मनमानी
RSR कॉलम में "डॉट्स": RSR में सदी पुरानी खाली या डॉट वाली एंट्री को राज्य के मालिकाना हक का सबूत माना गया। इसका नतीजा यह हुआ कि 1930 और 40 के दशक की रजिस्टर्ड डीड वाले असली मालिकों से बिना किसी कानूनी सुनवाई के ज़मीन बेचने का अधिकार छीन लिया गया। AWD (Assessed Waste Dry): निजी ज़मीनों को बिना किसी सिविल केस या कब्ज़ा वापस लिए ही "AWD" कैटेगरी में डाल दिया गया। सरकारी अधिकारियों ने प्रॉपर्टी के रजिस्ट्रेशन पर रोक तो लगा दी, लेकिन ज़मीन पर मालिकाना हक़ जताने या उसे वापस पाने के लिए कोई कानूनी कदम नहीं उठाए, जिससे एक कानूनी अनिश्चितता की स्थिति पैदा हो गई।
गज़ट नोटिफिकेशन को नज़रअंदाज़ करना: अधिकारियों ने सेक्शन 22-A(2) के तहत औपचारिक गज़ट नोटिफिकेशन जारी करने के बजाय, कलेक्टरों द्वारा भेजी गई अनौपचारिक रोक वाली लिस्ट के आधार पर रजिस्ट्रेशन करने से इनकार कर दिया। कानूनी नियमों की जगह प्रशासनिक राय ले रही थी, जिससे सरकारी विभागों के अनौपचारिक पत्र सार्वजनिक कानूनों से ज़्यादा ताकतवर हो गए थे।
न्यायिक फैसलों की बार-बार अनदेखी: सब-रजिस्ट्रार बार-बार वही कारण बताकर रजिस्ट्रेशन से इनकार करते रहे जिन्हें हाई कोर्ट की बेंच पहले ही गैर-कानूनी घोषित कर चुकी थी। इस वजह से, लोगों को अपनी समस्या के समाधान के लिए बार-बार हाई कोर्ट जाना पड़ा, जिससे न्यायपालिका पर बोझ बढ़ गया।
हाई कोर्ट पर बोझ
• मामलों का भारी बोझ: फैसले में बताया गया है कि अकेले 2012 में हाई कोर्ट में दायर लगभग 35,000 रिट याचिकाओं में से 3,360 याचिकाएं (लगभग 10%) सिर्फ़ उन सब-रजिस्ट्रार के खिलाफ थीं जिन्होंने सेक्शन 22-A के तहत दस्तावेज़ों के रजिस्ट्रेशन से इनकार कर दिया था।
• राज्य के राजस्व का नुकसान: कोर्ट ने देखा कि मनमाने आधार पर रजिस्ट्रेशन रोकने की कोशिश में, राज्य सरकार खुद ही स्टाम्प ड्यूटी और रजिस्ट्रेशन फीस से मिलने वाले बड़े राजस्व का नुकसान कर रही थी, जबकि असल सार्वजनिक ज़मीन की सुरक्षा के मामले में कोई फायदा नहीं हो रहा था।
• आर्टिकल 300-A की अनदेखी: न्यायपालिका ने इस बात पर ज़ोर दिया कि सरकारी आदेशों के ज़रिए किसी नागरिक को अपनी निजी संपत्ति बेचने या ट्रांसफर करने के अधिकार से वंचित करना, संविधान के आर्टिकल 300-A के तहत मिले संपत्ति के संवैधानिक अधिकार का उल्लंघन है।
आंध्र प्रदेश और तेलंगाना में लाखों संपत्ति मालिकों के लिए, सेल डीड या संपत्ति ट्रांसफर के रजिस्ट्रेशन की प्रक्रिया अक्सर एक प्रशासनिक मुसीबत बन जाती थी। सब-रजिस्ट्रार अक्सर रजिस्ट्रेशन के दस्तावेज़ लेने या उन पर कार्रवाई करने से इनकार कर देते थे, और वे पूरी तरह से तहसीलदार और ज़िला कलेक्टर जैसे राजस्व अधिकारियों द्वारा तैयार की गई अनौपचारिक "रोक वाली लिस्ट" (prohibitory lists) पर भरोसा करते थे।
असली सरकारी संपत्ति की सुरक्षा करने के बजाय, इस तरीके से बहुत सारे कानूनी विवाद पैदा हुए। जिन बेकसूर नागरिकों ने दशकों पहले रजिस्टर्ड डीड के तहत ज़मीन खरीदी थी, जिनके पास वैध पट्टादार पासबुक थी और जो टैक्स भरते थे, उन्हें अचानक बताया गया कि उनकी निजी संपत्ति को "सरकारी ज़मीन" या "असेस की गई बेकार ज़मीन" (assessed waste) माना गया है।
सेक्शन 22-A का विकास
राजस्व से जुड़ा यह सख्त कानून क्यों आया? इस परेशानी की असली वजह समझने के लिए, रजिस्ट्रेशन एक्ट, 1908 के सेक्शन 22-A के कानूनी विकास को समझना ज़रूरी है। मूल सेक्शन 22-A (AP एक्ट 4, 1999) ने राज्य सरकार को यह अधिकार दिया था कि वह नोटिफिकेशन के ज़रिए यह घोषित कर सके कि किसी भी दस्तावेज़ का रजिस्ट्रेशन "जनहित नीति के खिलाफ" है। न्यायिक अमान्यता (बसंत नाहटा केस): राजस्थान राज्य बनाम बसंत नाहटा (2005) मामले में, सुप्रीम कोर्ट ने इस बेलगाम अधिकार को असंवैधानिक घोषित किया। कोर्ट ने कहा कि मुख्य विधायी नीति को कार्यकारी विवेक या अधीनस्थ कानून (subordinate legislation) पर नहीं छोड़ा जा सकता। इसके बाद, AP हाई कोर्ट ने दिसंबर 2005 में मूल धारा 22-A को रद्द कर दिया।
AP अधिनियम 19, 2007: विधायिका ने धारा 22-A को खास श्रेणियों के साथ फिर से पेश किया, जिनके तहत रजिस्ट्रेशन पर रोक लगाई जा सकती थी:
धारा 22-A(1)(a): राज्य/केंद्र कानूनों के तहत प्रतिबंधित ट्रांसफर।
धारा 22-A(1)(b): राज्य/केंद्र सरकारों के स्वामित्व वाली ज़मीनों का अनधिकृत व्यक्तियों द्वारा किया गया ट्रांसफर।
धारा 22-A(1)(c): अनधिकृत व्यक्तियों द्वारा एंडोमेंट/वक्फ संपत्तियों का 10 साल से ज़्यादा समय के लिए ट्रांसफर।
धारा 22-A(1)(d): शहरी/कृषि भूमि सीलिंग अधिनियमों के तहत घोषित अतिरिक्त ज़मीनें।
धारा 22-A(1)(e): ऐसी संपत्तियां जिनमें राज्य/केंद्र सरकारों का स्पष्ट या निहित हित हो।
धारा 22-A(2) के तहत, क्लॉज़ (e) में आने वाली संपत्तियों के लिए, राज्य सरकार को ज़िला कलेक्टरों द्वारा दिए गए कारणों के आधार पर संपत्तियों का विवरण देते हुए एक औपचारिक राजपत्र अधिसूचना (Gazette notification) जारी करनी होगी।
कानून की स्पष्ट भाषा के बावजूद, राजस्व और पंजीकरण अधिकारियों ने अक्सर कानून को नज़रअंदाज़ किया, जिससे नागरिकों को मुख्य रूप से चार तरह से परेशान होना पड़ा:
1. RSR में "डॉट्स": कई ज़िलों में, पुराने री-सेटलमेंट रजिस्टरों (अक्सर 1909 के) में स्वामित्व वाले हिस्से में खाली कॉलम या "डॉट्स" थे। राजस्व अधिकारियों ने मनमाने ढंग से ऐसे सभी सर्वे नंबरों को सरकारी ज़मीन के रूप में वर्गीकृत किया और सब-रजिस्ट्रारों को लेन-देन रोकने का निर्देश दिया। जस्टिस नागार्जुन रेड्डी ने स्थापित कानूनी स्थिति को दोहराया: राजस्व रिकॉर्ड में केवल एंट्री या डॉट्स मालिकाना हक का पक्का सबूत नहीं हैं, खासकर तब जब दशकों से रजिस्टर्ड ट्रांसफर मौजूद हों।
2. AWD ज़मीनें: राजस्व अधिकारियों ने "एसेस्ड वेस्ट ड्राई" (Assessed Waste Dry) के रूप में वर्गीकृत सर्वे नंबरों को प्रतिबंधित सूची में डाल दिया। कोर्ट ने इस रुख की बेतुकी बात को उजागर किया: जबकि राजस्व अधिकारियों ने संपत्ति के ट्रांसफर को रोक दिया, उन्होंने कब्ज़ा वापस पाने या सिविल कोर्ट में मालिकाना हक का दावा करने के लिए कोई कानूनी कदम नहीं उठाया; वे केवल वैध पासबुक रखने वाले मालिकों को परेशान करने के लिए रजिस्ट्रेशन रोकने का इस्तेमाल करते रहे।
3. असाइन की गई ज़मीनों पर 'नॉन-एलियनेशन' (हस्तांतरण न करने की) शर्तों का गलत तरीके से लागू होना: AP असाइन की गई ज़मीन (ट्रांसफर पर रोक) अधिनियम, 1977 (अधिनियम 9, 1977) के तहत, अगर ज़मीनहीन गरीबों को 'नॉन-एलियनेशन' शर्त के साथ ज़मीन असाइन की गई है, तो उसे ट्रांसफर नहीं किया जा सकता। हालाँकि, रेवेन्यू अधिकारियों ने बिना इन मुख्य कानूनी छूटों की जाँच किए बिना सोचे-समझे लेन-देन रोक दिए:
कट-ऑफ तारीखें: रोक की शर्तें 18-06-1954 (आंध्र क्षेत्र — GO Ms. No. 1142) और 25-07-1958 (तेलंगाना क्षेत्र — GO Ms. No. 1406) को लागू की गई थीं। इन तारीखों से पहले असाइन की गई ज़मीनों के ट्रांसफर पर कोई कानूनी रोक नहीं थी।
पूर्व सैनिक और स्वतंत्रता सेनानी: GO Ms.No. 1117 (1993) और GO Ms.No. 1045 (2004) के तहत, पूर्व सैनिकों और स्वतंत्रता सेनानियों को 10 साल बाद असाइन की गई ज़मीन बेचने का कानूनी अधिकार है।
राजनीतिक पीड़ित: GO Ms.No. 1745 (1959) के तहत, राजनीतिक पीड़ितों को बिना किसी समय सीमा या शर्त के असाइन की गई ज़मीन बेचने की अनुमति है।
बाज़ार मूल्य पर असाइनमेंट: बाज़ार मूल्य के भुगतान पर असाइन की गई ज़मीनें अधिनियम 9, 1977 की पाबंदियों के दायरे में नहीं आती हैं।
4. NOC की ज़बरदस्ती मांग: सब-रजिस्ट्रार अक्सर दस्तावेज़ स्वीकार करने से तब तक मना कर देते थे जब तक नागरिक तहसीलदार या कलेक्टर से "नो ऑब्जेक्शन सर्टिफिकेट" (NOC) पेश न करें। कोर्ट ने कहा कि NOC की ज़िद करना रजिस्ट्रेशन एक्ट के नियमों के बिल्कुल खिलाफ है। रेवेन्यू विभाग के आदेशों में कानूनी राजपत्र (गज़ट) नोटिफिकेशन जैसी बाध्यकारी शक्ति नहीं होती है।
बाध्यकारी न्यायिक निर्देश (रावी सतीश केस)
इस लगातार चल रहे कानूनी विवाद को खत्म करने के लिए, जस्टिस CV नागार्जुन रेड्डी ने तेलंगाना और आंध्र प्रदेश के सभी ज़िलों में लागू होने वाले व्यापक और बाध्यकारी निर्देश जारी किए:
NOC की मांग पर पूरी तरह रोक: रजिस्ट्रेशन अधिकारी दस्तावेज़ स्वीकार करने की पूर्व-शर्त के तौर पर रेवेन्यू अधिकारियों से NOC की मांग नहीं करेंगे।
अनौपचारिक रोक वाली सूचियों की अमान्यता: सिर्फ़ इसलिए रजिस्ट्रेशन से इनकार नहीं किया जा सकता क्योंकि कोई प्रॉपर्टी RSR डॉट्स, AWD स्टेटस या असाइन की गई ज़मीन के दावों का हवाला देने वाली अनौपचारिक सूची में दिखाई देती है। क्लॉज़ (e) के लिए ज़रूरी गैज़ेट नोटिफ़िकेशन: सेक्शन 22-A(2) के तहत जारी आधिकारिक गैज़ेट नोटिफ़िकेशन के बिना, RSR डॉट्स या AWD ज़मीनों के रजिस्ट्रेशन से इनकार नहीं किया जा सकता।
1954/1958 से पहले अलॉट की गई ज़मीनों की जाँच: 18-06-1954 (आंध्र) या 25-07-1958 (तेलंगाना) से पहले अलॉट की गई ज़मीनों का रजिस्ट्रेशन बिना किसी आपत्ति के किया जाना चाहिए।
संदेह का लाभ (Benefit of doubt) का नियम: जहाँ अलॉटमेंट की सही तारीख साफ़ न हो, वहाँ संदेह का लाभ प्रॉपर्टी के मालिक को मिलता है। सब-रजिस्ट्रार को तय समय-सीमा के भीतर रेवेन्यू अधिकारियों से सबूत माँगना चाहिए; अगर 1954/1958 के बाद अलॉटमेंट का कोई सबूत नहीं मिलता है, तो रजिस्ट्रेशन की प्रक्रिया आगे बढ़ाई जानी चाहिए।
पूर्व सैनिक और स्वतंत्रता सेनानी (10 साल का नियम): इन्हें अलॉट की गई ज़मीनों का रजिस्ट्रेशन अलॉटमेंट की तारीख से 10 साल पूरे होने के बाद बिना किसी रोक-टोक के किया जाना चाहिए।
राजनीतिक पीड़ितों के लिए पूरी आज़ादी: राजनीतिक पीड़ित या उनके कानूनी वारिस अलॉट की गई ज़मीनों को बिना किसी रोक-टोक के कभी भी बेच सकते हैं।
सेक्शन 71 के तहत लिखित इनकार के आदेश: सब-रजिस्ट्रार ज़बानी तौर पर डॉक्यूमेंट्स लेने से इनकार नहीं कर सकते। उन्हें डॉक्यूमेंट लेना होगा और सेक्शन 71 के तहत ठोस वजहों के साथ लिखित रूप में इनकार का आदेश जारी करना होगा, ताकि संबंधित पक्ष सेक्शन 72 के तहत अपील कर सके।