वनम ज्वाला नरसिम्हा राव द्वारा
न्यायमूर्ति नरसिम्हा रेड्डी जांच आयोग को साक्ष्य-आधारित सामग्री से युक्त अपने 3,500 से अधिक शब्दों के पत्र में, पूर्व मुख्यमंत्री के चंद्रशेखर राव ने यदाद्री अल्ट्रा मेगा पावर प्लांट के निर्माण को सरकारी संगठन बीएचईएल को सौंपने के अपने सरकार के फैसले का दृढ़ता से बचाव किया और पाया कि यह पूरी तरह से कानूनी था। उसी पत्र में, राव ने कहा कि ‘असाधारण परिस्थितियों के लिए असाधारण निर्णयों की आवश्यकता होती है’ और इसका मतलब था कि तत्कालीन मौजूदा गंभीर बिजली संकट को दूर करने के लिए ‘असाधारण निर्णय’ आवश्यक था।
ईएमआरआई उदाहरण
इस संदर्भ में, सबसे सफल ईएमआरआई ‘सार्वजनिक-निजी भागीदारी (पीपीपी) मॉडल’ में मेरा अनुभव, जिसके साथ मैं इसके प्रारंभिक और विकासशील चरणों में लगभग चार वर्षों तक जुड़ा रहा, दिलचस्प हो सकता है। भारत में, स्वतंत्रता के तुरंत बाद, नागरिकों की बेहतर सेवा करने के लिए सरकार में ‘लालफीताशाही और उदासीनता’ को दूर करने के लिए, सार्वजनिक क्षेत्र के उपक्रमों की स्थापना की गई थी। बाद में, जब भारतीय अर्थव्यवस्था खुल रही थी, तो 'संयुक्त उद्यम' बनाए गए, लेकिन उनमें से अधिकांश बहुत जल्द ही टूट गए क्योंकि वे अपेक्षित परिणाम देने में विफल रहे। इन दो बुरे अनुभवों के क्रम में, 'पीपीपी' की अवधारणा विकसित हुई और लगातार मजबूत होती गई।
पीपीपी अवधारणा ने अन्यथा सार्वजनिक सेवा को सक्षम किया, जो पूरी तरह से या आंशिक रूप से राज्य के वित्तपोषण में थी, और सरकार और गैर-सरकारी संगठनों के बीच साझेदारी के माध्यम से संचालित होती थी। आपातकालीन प्रबंधन और अनुसंधान संस्थान (ईएमआरआई) के 108 आपातकालीन प्रतिक्रिया सेवाओं (ईआरएस) के लिए पीपीपी मॉडल सबसे अच्छा उदाहरण है। सत्यम कंप्यूटर्स के पूर्व अध्यक्ष बी रामलिंग राजू द्वारा शुरू में स्थापित और वित्तपोषित ईएमआरआई का विज़न 'आपातकालीन प्रबंधन, अनुसंधान और प्रशिक्षण' में 'वैश्विक मानकों' को पूरा करने वाले पीपीपी ढांचे के माध्यम से नेतृत्व प्रदान करना था।
सरकार और एनजीओ के बीच व्यवस्थाएं दीर्घकालिक और अल्पकालिक समझौतों द्वारा शासित होती हैं, जिन्हें समझौता ज्ञापन (एमओयू) कहा जाता है, जो प्रदर्शन संकेतकों और मानकों के व्यापक ढांचे के भीतर वितरित करने के लिए दोनों पक्षों के दायित्वों को निर्दिष्ट करता है। वास्तव में, कई विश्लेषणों और अध्ययनों ने स्पष्ट रूप से पुष्टि की है कि पीपीपी ढांचे के लिए निजी भागीदार का चयन करने की 'प्रतिस्पर्धी प्रक्रिया या निविदा' आमंत्रित या बातचीत की साझेदारी की तुलना में कम प्रभावी है। शायद यह इसी तरह के अन्य मामलों में भी उतना ही सही है।
पीपीपी ढांचा
उदाहरण के लिए, पिछली एपी सरकार ने, जब वाईएस राजशेखर रेड्डी मुख्यमंत्री थे, ईएमआरआई को मान्यता दी, जिसने 25 मिलियन आबादी की सेवा के लिए एपी के 50 शहरों में 70 एम्बुलेंस लॉन्च की, पीपीपी में इसी तरह की सेवाएं प्रदान करने के लिए राज्य स्तरीय नोडल एजेंसी के रूप में और 2 अप्रैल 2005 को एक समझौता ज्ञापन पर हस्ताक्षर किए। कोई निविदा नहीं थी। सरकार ने निर्धारित किया कि 108 सेवा को 'राजीव आरोग्यश्री' के तहत लाया जाएगा और एम्बुलेंस पर 'कॉमन लोगो' को प्रमुखता से प्रदर्शित किया जाएगा।
आंध्र प्रदेश में इसके सफल क्रियान्वयन के बाद, कई राज्य सरकारों ने बातचीत की और आपसी सहमति से सीधे तौर पर EMRI को PPP के तहत ‘नोडल एजेंसी’ के रूप में नामित किया, ताकि वे अपने राज्यों में इसी तरह की सेवाएं प्रदान कर सकें। एक या दो राज्यों ने निविदा प्रक्रिया का पालन किया, जबकि कुछ ने दोनों तरीकों का मिश्रण अपनाया। ERS का शुरू में अधिक से अधिक राज्यों में विस्तार हुआ। जब मैं आगे बढ़ा, तो 11 राज्यों ने EMRI के साथ समझौता ज्ञापन पर हस्ताक्षर किए थे और ERS को चालू कर दिया था और कई अन्य राज्य भी इस पर विचार कर रहे थे।
EMRI-108 पर एक जनहित याचिका को खारिज करते हुए सुप्रीम कोर्ट ने पाया कि राज्य सरकारें एम्बुलेंस और आपातकालीन सेवाओं के पुरस्कार के संबंध में नीतियों को लागू करने की बेहतर स्थिति में हैं
उदाहरण के लिए, गुजरात (तब प्रधानमंत्री नरेंद्र मोदी मुख्यमंत्री थे), उत्तराखंड, गोवा, असम, कर्नाटक और मेघालय आदि ने बिना किसी औपचारिक निविदा प्रक्रिया के EMRI को नोडल एजेंसी नियुक्त किया। EMRI और संबंधित राज्य के बीच कई वार्ताओं और चर्चाओं के बाद समझौता ज्ञापनों पर हस्ताक्षर किए गए।
‘निविदा मार्ग’ न होने के बावजूद, प्रक्रिया पारदर्शी थी। यह सब दोनों पक्षों के प्रतिनिधियों के दौरे और ईएमआरआई तथा राज्य सरकार के प्रतिनिधियों के बीच चर्चा से शुरू हुआ। ईएमआरआई के अंतिम रूप से नामित होने से पहले, कभी-कभी इरादे की अभिव्यक्ति के माध्यम से, वित्तीय निहितार्थों सहित औपचारिक या अनौपचारिक परियोजना प्रस्तावों का आदान-प्रदान किया गया। संबंधित राज्य के साथ समझौता ज्ञापन पर हस्ताक्षर करने या लॉन्च करने के समय, उसके मुख्यमंत्री और या स्वास्थ्य मंत्री, मुख्य सचिव और या स्वास्थ्य सचिव आदि मौजूद थे।
गुणवत्ता सेवा
व्यावसायिकता और उत्कृष्टता के साथ व्यापक विस्तार नामांकन अवधारणा का हिस्सा था। समय के साथ, कमजोर वर्गों को आपातकालीन स्वास्थ्य सेवाओं की डिलीवरी में उम्मीद से कहीं अधिक सुधार हुआ। यदि निविदा मार्ग अपनाया गया होता, तो शायद यह संभव नहीं होता, कम से कम इतनी तेजी से। यदि निविदा मार्ग अपनाया गया होता, तो लाभार्थियों की तात्कालिक या निरंतर जरूरतों को पूरा करने के बजाय पुरानी प्रक्रियात्मक आवश्यकताओं को प्राथमिकता दी जाती। सौदा जीतने के लिए प्रतिस्पर्धा करने से सबसे कम बोली लगाने वाला बनने के लिए कम बोली लगाई जाएगी। गुणवत्तापूर्ण सेवा प्रदान करने की सरकार की मुख्य चिंता समाप्त हो जाती। इसलिए, जब भी जनहित प्राथमिकता होती है, तो या तो संभावित कार्यान्वयन एजेंसी के साथ पूर्व बातचीत की जाती है या एक निविदा की जाती है जिसमें पात्रता की शर्तें उसके अनुरूप होती हैं या जब भी जनहित प्राथमिकता होती है, तो कार्यान्वयन एजेंसी के अनुभव को निविदा से अधिक प्राथमिकता दी जाती है। बाद के विस्तार में, जब निविदा मार्ग अपनाया गया, तो सेवा की गुणवत्ता में भारी गिरावट आई, जैसा कि आम जनता ने अनुभव किया। वरिष्ठ पद पर पीपीपी विषयों को संभालने का मेरा अनुभव इस बात का प्रमाण है कि नामांकन प्रक्रिया जनहित में निविदा मार्ग से कहीं बेहतर थी। डेढ़ दशक पहले भारत सरकार के राष्ट्रीय स्वास्थ्य प्रणाली संसाधन केंद्र के विशेषज्ञ सलाहकारों की टीम ने विस्तृत अध्ययन के बाद जिस तरह से इसकी स्थापना की गई, पीपीपी डिजाइन के लचीलेपन के साथ-साथ इसकी जबरदस्त लोकप्रिय अपील के साथ राज्य दर राज्य इसका विस्तार किया गया, उसकी पूरी प्रशंसा की। इसने नामांकन प्रक्रिया का सही और उचित रूप से समर्थन किया। टीम ने 108 एम्बुलेंस को ‘दया का दूत’ नाम दिया।
दिलचस्प बात यह है कि इस पृष्ठभूमि में, सुप्रीम कोर्ट में एक जनहित याचिका (पीआईएल) दायर की गई थी, जिसमें 2008 में ‘एम्बुलेंस एक्सेस फाउंडेशन इंडिया’ नामक एक संगठन द्वारा ईएमआरआई के खिलाफ आरोप लगाए गए थे। इसमें आरोप लगाया गया था कि कई राज्यों ने उचित प्रक्रिया का पालन किए बिना एम्बुलेंस और आपातकालीन प्रतिक्रिया सेवाओं को चलाने के लिए ईएमआरआई को अनुबंध दिए थे। याचिकाकर्ता ने यह भी आरोप लगाया कि कोई खुली निविदा नहीं थी और अनुबंध देने में पारदर्शी और निष्पक्ष प्रक्रिया अपनाने की मांग की।
18 नवंबर, 2010 को जनहित याचिका को खारिज करते हुए सुप्रीम कोर्ट ने कहा कि एम्बुलेंस और आपातकालीन सेवाओं के अनुबंध के पुरस्कार के संबंध में नीतियां बनाने और उन्हें लागू करने के लिए राज्य सरकारें बेहतर स्थिति में हैं। शीर्ष अदालत ने अन्य बातों के अलावा यह भी कहा कि उनका मानना है कि संबंधित राज्य सरकारें उन राज्यों की विशिष्ट जरूरतों जैसे बीमारी का बोझ, स्वास्थ्य बुनियादी ढांचे और सड़क संपर्क से संबंधित विभिन्न मुद्दों की जांच करने की बेहतर स्थिति में होंगी। इसका मतलब है कि सत्ता में बैठी सरकार के पास विवेकाधिकार है।
समानता का चित्रण
शायद, चंद्रशेखर राव के कार्यकाल के दौरान बिजली क्षेत्र में कथित अनियमितताओं पर न्यायमूर्ति नरसिम्हा रेड्डी जांच आयोग के संदर्भ में यहां समानता का चित्रण किया जा सकता है, जिसमें भद्राद्री बिजली संयंत्र के निर्माण के लिए भेल को ठेका देने में गलती पाई गई थी। राव ने अपने पत्र में यह स्पष्ट किया कि, तेलंगाना जेनको की वार्ता समिति 400 करोड़ रुपये के व्यय को कम करने में सफल रही, जिसके लिए भेल सहमत हो गया, और इसलिए उसे ‘बिजली की सख्त जरूरत’ के मद्देनजर ‘नामांकन के आधार’ पर ठेका दिया गया।
यदि ईएमआरआई के मामले में नामांकन प्रक्रिया को प्राथमिकता देने की आवश्यकता ईआरएस का शीघ्र प्रावधान था, तो राव की सरकार के मामले में, भेल को नामांकन के आधार पर ठेका देने की अनिवार्यता ‘बिजली की सख्त जरूरत’ थी। शायद यही प्राकृतिक न्याय है! निविदा हो या न हो, चंद्रशेखर राव की प्रशासनिक प्रतिभा ने बिजली क्षेत्र में बदलाव लाकर तेलंगाना को एक आदर्श बना दिया।