संशोधनों का गणतंत्र—क्या हम लगातार सुधारों के ज़रिए कानून बना रहे हैं?

शशांक शेखर द्वारा

संसद को अक्सर देश की सबसे अहम कानून बनाने वाली संस्था कहा जाता है। फिर भी, कई विधायी सत्र एक अलग सच्चाई दिखाते हैं: संसद नए कानून बनाने में जितना समय लगाती है, उतना ही समय अपने ही कानूनों को ठीक करने में भी लगाती है। संशोधन बिल भारत के विधायी कैलेंडर का एक आम हिस्सा बन गए हैं, जो अलग-अलग सरकारों, मंत्रालयों और नीतिगत क्षेत्रों में देखे जाते हैं। आपराधिक कानून और टैक्स से लेकर कंपनी कानून, पर्यावरण नियमन और न्यायिक प्रशासन तक, कानूनों को अक्सर उनके लागू होने के कुछ महीनों या कुछ वर्षों के भीतर ही फिर से देखा जाता है।

यह चलन एक मुश्किल संवैधानिक सवाल खड़ा करता है। क्या बार-बार होने वाले संशोधन बदलते हालात के हिसाब से ढलने वाली एक संवेदनशील विधायिका का सबूत हैं, या वे भारत की कानून बनाने की प्रक्रिया में गहरी कमियों को उजागर करते हैं?

लचीलापन बनाम विधायी अस्थिरता

लोकतंत्र में निश्चित रूप से लचीलेपन की ज़रूरत होती है। कोई भी कानून संशोधन से अछूता नहीं है, और संसद के पास न्यायिक फैसलों, तकनीकी विकास, आर्थिक बदलावों और प्रशासनिक अनुभव के अनुसार प्रतिक्रिया देने का अधिकार होना चाहिए। संवैधानिक व्यवस्था में विधायी कठोरता की मांग नहीं की जाती है। हालाँकि, जब संशोधन अपवाद के बजाय आम बात हो जाते हैं, तो वे मूल विधायी प्रक्रिया की गुणवत्ता पर सवाल उठाते हैं।

हाल ही में पारित सुप्रीम कोर्ट (न्यायाधीशों की संख्या) संशोधन बिल, 2026, जो सुप्रीम कोर्ट में न्यायाधीशों की स्वीकृत संख्या को 34 से बढ़ाकर 37 करता है, इस दुविधा को दिखाता है। इसके मकसद पर सवाल उठाना मुश्किल है। भारत की सर्वोच्च अदालत के सामने मामलों का भारी बोझ है, और न्यायिक क्षमता का विस्तार एक उचित संस्थागत प्रतिक्रिया लगती है। फिर भी, यह कानून व्यापक संस्थागत सुधार के बजाय धीरे-धीरे संरचनात्मक बदलाव करने की संसद की बढ़ती प्राथमिकता को भी दिखाता है।

न्यायाधीशों की संख्या बढ़ाने से अदालत की क्षमता में सुधार हो सकता है, लेकिन यह अकेले उन लगातार बनी हुई चुनौतियों को हल नहीं कर सकता, जैसे कि मामलों को सूचीबद्ध करने के असंगत तरीके, संविधान पीठों के गठन में देरी, अनुच्छेद 136 के अधिकार क्षेत्र का अत्यधिक उपयोग, और मामलों के प्रबंधन की किसी स्पष्ट प्रणाली का अभाव। संख्यात्मक विस्तार संरचनात्मक कारणों की तुलना में लक्षणों का अधिक आसानी से समाधान करता है। ऐसे विधायी संशोधन जो केवल संस्थाओं में मामूली सुधार करते हैं, लेकिन बुनियादी प्रणालीगत मुद्दों का सामना नहीं करते, वे स्थायी समाधान के बजाय अस्थायी मरम्मत बनकर रह सकते हैं।

कानूनी क्षेत्रों में एक पैटर्न

यह समस्या केवल न्यायिक प्रशासन तक ही सीमित नहीं है। भारत का विधायी परिदृश्य तेजी से कानून बनाने, संशोधन करने, स्पष्टीकरण देने और फिर से संशोधन करने के एक निरंतर चक्र जैसा होता जा रहा है। टैक्स कानूनों में लगातार फाइनेंस एक्ट के माध्यम से संशोधन किए जाते हैं। कंपनीज़ एक्ट, 2013 के बाद से कॉर्पोरेट कानूनों में कई बार बदलाव किए गए हैं। 2016 में इंसॉल्वेंसी एंड बैंकरप्सी कोड लागू होने के बाद से इंसॉल्वेंसी कानून में भी कई बार संशोधन किए गए हैं। यहाँ तक कि हाल ही में लागू किए गए आपराधिक कानून के ढांचे को लेकर भी यह मांग उठने लगी है कि इसके अर्थ और इसे लागू करने के तरीके पर कानूनी स्पष्टीकरण दिया जाए।

संशोधन बिलों से कानून बनाने वालों की तत्परता और समझदारी दिखनी चाहिए—न कि बार-बार यह याद दिलाना चाहिए कि संसद उन कानूनों को ठीक कर रही है जिन्हें शुरू में ही ज़्यादा सावधानी से बनाया जा सकता था।

कानूनों में कुछ हद तक बदलाव होना ज़रूरी है। तेज़ी से बदलते समाज में कानून एक ही स्थिति में नहीं रह सकता। फिर भी, जिस तरह संसद हाल ही में बने कानूनों पर बार-बार विचार करती है, उससे पता चलता है कि कई कानून कानूनी व्यवस्था में आने से पहले पर्याप्त और बारीकी से जांच-परख नहीं किए जाते।

कमेटी की जांच-परख में कमी

इसका एक कारण संसदीय चर्चा के बदलते स्वरूप में है। ऐतिहासिक रूप से संसदीय कमेटियाँ कानून बनाने की प्रक्रिया में 'संस्थागत प्रयोगशाला' की तरह काम करती रही हैं। वे विशेषज्ञों की राय लेती हैं, संबंधित पक्षों की बात सुनती हैं, कानून के मसौदे में कमियों की पहचान करती हैं और संवैधानिक असर की जांच करती हैं—और यह सब दलीय राजनीति के शोर-शराबे से दूर होता है। उनकी रिपोर्ट अक्सर कानून को ज़्यादा सटीक बनाती हैं और भविष्य में संशोधन की ज़रूरत को कम करती हैं।

हालाँकि, अब ज़्यादातर बिल कमेटी की विस्तृत जांच-परख से गुज़रे बिना ही आगे बढ़ा दिए जाते हैं। संसदीय बहसें भी छोटी होती जा रही हैं, और कभी-कभी महत्वपूर्ण बिलों को बहुत कम समय की चर्चा के बाद ही पास कर दिया जाता है। नतीजा यह होता है कि जो कमियाँ कानून बनने से पहले की जांच-परख के दौरान पहचानी जा सकती थीं, वे कानून लागू होने के समय सामने आती हैं, जिससे संसद को बाद में संशोधनों के ज़रिए कानून पर फिर से विचार करना पड़ता है।

संवैधानिक परिणाम

इस चलन के कानूनी कामकाज की दक्षता से कहीं ज़्यादा संवैधानिक परिणाम होते हैं। सुप्रीम कोर्ट ने बार-बार माना है कि भले ही संसद के पास कानून बनाने की व्यापक शक्ति है, लेकिन संवैधानिक लोकतंत्र सोच-समझकर की गई चर्चा और संस्थागत जवाबदेही पर टिका होता है। कानून बनाना सिर्फ़ कानूनी टेक्स्ट तैयार करना नहीं है; यह एक संवैधानिक प्रक्रिया है जिसमें जानकारीपूर्ण बहस, जनता की भागीदारी और अलग-अलग हितों के बीच सावधानीपूर्वक मूल्यांकन की ज़रूरत होती है।

ठीक से जांचे-परखे बिना बनाए गए कानून नागरिकों, व्यवसायों, प्रशासकों और अदालतों के लिए अनिश्चितता पैदा करते हैं। बार-बार होने वाले संशोधन नियमों का पालन करना मुश्किल बनाते हैं, कानूनी विवाद बढ़ाते हैं और प्रशासन पर भारी खर्च का बोझ डालते हैं। कानून के शासन का मुख्य मकसद कानूनी निश्चितता देना है, लेकिन इसके बजाय कानूनी व्यवस्था एक ऐसे लक्ष्य जैसी हो जाती है जो लगातार अपनी जगह बदलता रहता है।

लगातार सुधार करने की लोकतांत्रिक कीमत

इसका एक अहम लोकतांत्रिक पहलू भी है। हर संशोधन असल में यह मानता है कि मूल कानून में सुधार की ज़रूरत थी। हालांकि, कानून बनाने में अड़ियल रवैया अपनाने के बजाय सुधार करना बेहतर है, लेकिन बार-बार सुधार करने से संसद की टिकाऊ और सुसंगत कानून बनाने की क्षमता पर जनता का भरोसा धीरे-धीरे कम हो सकता है। नागरिक उम्मीद करते हैं कि कानून लागू करने से पहले उस पर अच्छी तरह विचार किया जाए, न कि बार-बार सुधार करके उसे सही किया जाए।

दूसरे देशों के संवैधानिक अनुभव से भी काम की बातें सीखी जा सकती हैं। यूनाइटेड किंगडम में, बड़े कानूनी सुधारों से पहले अक्सर ग्रीन पेपर, व्हाइट पेपर, लॉ कमीशन की रिपोर्ट और कमेटियों के साथ व्यापक बातचीत की जाती है। इसी तरह, ऑस्ट्रेलिया में भी बड़े कानूनी बदलाव करने से पहले जनता से काफी बातचीत और संसदीय कमेटियों की भागीदारी पर ज़ोर दिया जाता है। इन देशों में भी संशोधन होते हैं, लेकिन वे आम तौर पर कानून लागू करने के अनुभव के आधार पर होते हैं, न कि कानून बनाने की अधूरी तैयारी की भरपाई के लिए।

डिजाइन और अमल के बीच की खाई को पाटना

भारत में पहले से ही इनमें से कई संस्थागत तंत्र मौजूद हैं। मुश्किल संवैधानिक डिजाइन में नहीं, बल्कि संस्थागत कामकाज के तरीके में है। कानून बनाने से पहले बातचीत की नीतियों का पालन ठीक से नहीं किया जाता है। अलग-अलग मंत्रालयों में संबंधित पक्षों (स्टेकहोल्डर्स) की भागीदारी में काफी अंतर होता है। कमेटियों को मामला भेजना एक आम प्रक्रिया के बजाय अधिकारियों की मर्जी पर निर्भर करता है। कानून के असर का आकलन शायद ही कभी पूरी तरह से किया जाता है। नतीजतन, संसद अक्सर बहुत कम समय के दबाव में कानून बनाती है और उम्मीद करती है कि बाद में होने वाले संशोधनों से पहले से पता चल सकने वाली कमियों को दूर कर लिया जाएगा।

संशोधन की संस्कृति में सुधार

इसका समाधान कम संशोधन करना नहीं है। लोकतंत्र में अपने कानूनों को बेहतर बनाने की क्षमता होनी चाहिए। असल में, खराब कानूनों में संशोधन करने से इनकार करना, सुधार की ज़रूरत को मानने की तुलना में कहीं ज़्यादा नुकसानदेह होगा। चुनौती यह पक्का करना है कि संशोधन असल में नीति को बेहतर बनाने का ज़रिया बनें, न कि कानून बनाने की अधूरी तैयारी की जगह लें।

कई सुधारों पर गंभीरता से विचार किया जाना चाहिए। अहम बिलों की आम तौर पर कमेटियों द्वारा अनिवार्य जांच होनी चाहिए, जब तक कि बहुत ज़रूरी और तत्काल मामला न हो। कानून के ड्राफ्ट के साथ कानून के असर का पूरा आकलन भी होना चाहिए, जिसमें संवैधानिक, आर्थिक और प्रशासनिक नतीजों के बारे में बताया गया हो। बड़े सुधार लाने से पहले मंत्रालयों को जनता के साथ सार्थक बातचीत की प्रक्रिया को संस्थागत रूप देना चाहिए। संसद को भी जटिल बिलों को कम चर्चा के साथ पास करने देने के बजाय कानून पर विचार-विमर्श करने में ज़्यादा समय देना चाहिए।

संख्या से गुणवत्ता की ओर

आखिरकार, कानून की गुणवत्ता को संसद द्वारा बनाए गए या संशोधित किए गए कानूनों की संख्या से नहीं मापा जा सकता। इसके बजाय, इन कानूनों को इस आधार पर परखा जाना चाहिए कि क्या वे निश्चितता देते हैं, जनता का भरोसा जीतते हैं, संवैधानिक जांच में खरे उतरते हैं और समय के साथ असरदार बने रहते हैं।

एक परिपक्व लोकतंत्र की पहचान बार-बार कानून बनाने की इच्छा से नहीं, बल्कि अच्छे कानून बनाने की क्षमता से होती है। संशोधन विधेयक इस बात का सबूत होने चाहिए कि विधायिका लोगों की ज़रूरतों के प्रति संवेदनशील है—न कि वे बार-बार यह याद दिलाने वाले हों कि संसद को अक्सर उन चीज़ों को ठीक करने के लिए मजबूर होना पड़ता है जिन्हें शुरू में ही ज़्यादा सावधानी से बनाया जा सकता था।