संघवाद और नौकरशाही : भारत की राजनीति में बढ़ते केंद्रीकरण की पृष्ठभूमि के खिलाफ

जनवरी, 2022 में केंद्र सरकार ने भारतीय प्रशासनिक सेवा (आईएएस) कैडर नियम, 1954 में संशोधन का प्रस्ताव दिया है, जिससे राज्य सरकार और संबंधित नौकरशाह की सहमति (मौजूदा नियम में यह जरूरी है) के बिना केंद्र सरकार को एक आईएएस अधिकारी की सेवाओं को केंद्र में संचालित करने की मंजूरी मिल जाएगी। यह प्रस्ताव शीघ्र ही केंद्र-राज्यों के बीच विवाद का बिंदु बन गया। राज्य सरकारों का तर्क है कि यह संशोधन मूल रूप से अखिल भारतीय सेवाओं में अंतर्निहित संघीय भावना को कमजोर करता है। इस तरह प्रभावी ढंग से नौकरशाही का केंद्रीकरण किया जा रहा है।

भारत की राजनीति में बढ़ते केंद्रीकरण की पृष्ठभूमि के खिलाफ, यह नवीनतम विवाद देश के संघीय ढांचे की गतिशीलता में भारत की संभ्रांत नौकरशाही और विशेष रूप से आईएएस की महत्वपूर्ण भूमिका की याद दिलाता है। नौकरशाही अपने प्रारूप, अपनी संस्कृति और राजनीति के साथ अपने संबंधों के माध्यम से संघीय संबंधों को निर्धारित करने वाला (और अक्सर कमतर करने वाला) महत्वपूर्ण साधन है।

फिर भी संघवाद पर हमारी बहस केवल नौकरशाही के सवाल और राजनीतिक केंद्रीकरण के साथ इसके संबंध के सवाल से जुड़ी हुई है। केंद्रीकरण की संस्कृति की जड़ें नौकरशाही के भीतर गहरी हैं, जो राजनीतिक केंद्रीकरण को बढ़ावा देने का काम करती हैं। भारत में राजनीतिक केंद्रीकरण की प्रकृति और स्वरूप को समझने के लिए नौकरशाही की केंद्रीकरण की प्रवृत्ति को समझना महत्वपूर्ण है।

भारतीय प्रशासनिक सेवा, जिसमें आईएएस सबसे प्रतिष्ठित है, को केंद्र और राज्यों के बीच प्रशासनिक माध्यम के रूप में काम करने के लिए तैयार किया गया था, और इस अर्थ में संविधान के भीतर निर्धारित संघीय योजना के लिए यह महत्वपूर्ण बनी हुई है। अपने मूल स्वरूप में भारतीय प्रशासनिक सेवा का नाम और चरित्र 'अखिल भारतीय' है। इस कारण केंद्र के पास अपना कोई कैडर नहीं है।

इसके बजाय यह उन आईएएस अधिकारियों के अनुपात पर निर्भर करता है, जो कुछ समय के लिए राज्यों से 'प्रतिनियुक्त' होते हैं। इसका उद्देश्य केंद्र में नीति निर्धारण निर्णयों में राज्य की प्राथमिकताओं का पर्याप्त प्रतिनिधित्व सुनिश्चित करना है, साथ ही यह भी सुनिश्चित करना है कि राज्य प्रशासन राष्ट्रीय चुनौतियों से जुड़ा हुआ है। इस संरचना के तहत, केंद्र और राज्य के बीच जवाबदेही साझा की जाती है (या आईएएस की भाषा में दोहरा नियंत्रण)।

कैडर प्रबंधन (भर्ती और आवंटन) केंद्र सरकार के अधीन है; और आईएएस से मुख्य रूप से सेवा करने की उम्मीद की जाती है और इसलिए उसे प्रदर्शन के लिए राज्य सरकारों के प्रति जवाबदेह होना चाहिए। इस तरह से संघीय संतुलन बनाए रखने की उम्मीद की गई थी। दूसरी तरफ प्रस्तावित संशोधन तबादले के मामले में केंद्र सरकार को राज्य से ज्यादा वरीयता प्रदान करता है, जो इस नाजुक संतुलन को समाप्त करने वाला है।

व्यवहार में राजनीतिक गतिशीलता और कैडर प्रबंधन की रोजमर्रा की वास्तविकताओं के संयोजन ने मूल स्वरूप के उद्देश्य नाम और चरित्र में 'अखिल भारतीय होने' को कमजोर कर दिया है। शायद मूल स्वरूप ने कई विचारों को संतुलित करने की कोशिश की, लेकिन परिणामस्वरूप केंद्र में कैडर प्रतिनिधित्व अनुपातहीन रूप से राज्यों (हिमाचल प्रदेश, बिहार, केरल और उत्तर पूर्व) के समूह का पक्ष लेता है और केंद्र सरकार के स्तर पर रिक्तियां (आवंटित पदों की तुलना में) हमेशा बड़ी रही हैं, विशेष रूप से कनिष्ठ पदों (उप सचिव से संयुक्त सचिव) के लिए।

बढ़ते राजनीतिक केंद्रीकरण के वर्तमान क्षण में, मूल स्वरूप के लिए ये स्थानिक चुनौतियां केंद्रीकरण को गहरा करने का एक उपयोगी साधन साबित हुई हैं। इसके अलावा, केंद्र में लगातार मैनपावर की कमी ने प्रस्तावित संशोधनों के लिए एक वैध अवसर पैदा किया है। इसके अलावा, मैनपावर के अंतर को पाटने के लिए, कई गैर-आईएएस कैडर (वन और रेलवे) को पैनल में शामिल किया गया है और अब वे ऐसे पदों पर काबिज हैं, जिस पर परंपरागत रूप से आईएएस का वर्चस्व था।

इन परिवर्तनों के महत्व और प्रभावशीलता के बारे में अलग-अलग धारणाएं हैं। एक तरफ, जहां नीति निर्माण में आईएएस के वर्चस्व को खत्म करने से बहुत जरूरी प्रतिस्पर्धा पैदा हो सकती है, वहीं दूसरी तरफ यह राष्ट्रीय नीति निर्माण में राज्य के प्रतिनिधित्व को कम करके केंद्रीकरण को गहरा करता है। प्रौद्योगिकी समर्थित एक नई जवाबदेही प्रणाली विकसित की जा रही है, जो राज्य सरकारों को पूरी तरह से दरकिनार करती है।

यह कैसे हासिल किया गया है? और मूल स्वरूप में निर्मित दोहरी जवाबदेही की जांच और संतुलन इस केंद्रीकरण को रोकने में क्यों विफल रहे हैं? इसका उत्तर आंशिक रूप से भारतीय नौकरशाही के नियमों, आदेशों और पदानुक्रम के लिए प्रसिद्ध प्रवृत्ति में पाया जा सकता है, जो अपने दैनिक प्रशासन में केंद्रीकरण की संस्कृति को विशेषाधिकार देता है। वास्तव में, भ्रष्टाचार, अक्षमता और राज्यों की कमजोर क्षमता की वास्तविकताओं ने मिलकर, कमान और नियंत्रण को मजबूत करने का काम किया है।

दक्षता, भ्रष्टाचार की जांच और जवाबदेही में सक्षम बनाने के लिए केंद्रीकरण को एक जरूरत के रूप में वैधता प्रदान की गई है। यही वजह है कि नौकरशाही द्वारा स्थानीय सरकारों के विकेंद्रीकरण का सक्रिय विरोध किया जाता है। इस संस्कृति में, नौकरशाहों के लिए, एक कुशल और जवाबदेह प्रशासन सुनिश्चित करने के लिए जमीनी स्तर से सीधा जुड़ाव एक वैध और आवश्यक शर्त है। यहां तक कि बुनियादी खर्च भी केंद्र द्वारा सावधानीपूर्वक नियंत्रित किए जाते हैं और इसके परिणामस्वरूप, राज्य सरकारों के पास अपनी योजनाओं में निवेश करने के लिए बहुत कम धन होता है।

संस्थागत क्षमता की कमी, विशेष रूप से उत्तरी भारत के गरीब राज्यों में, राज्य की गतिविधियों के सूक्ष्म प्रबंधन में केंद्र सरकार के नौकरशाहों की भूमिका को वैधता प्रदान करता है। यह मानना महत्वपूर्ण है कि केंद्रीकरण की ताकतें राज्य संस्थानों के ढांचे के भीतर गहराई से अंतर्निहित हैं। जब लोकतंत्र अपना अधिक केंद्रीकरण होने देता है, जैसा कि आज भारत में दिख रहा है, राज्य संस्थान प्रभावी निगरानी नहीं करते हैं। इसके बजाय वे भी उसमें भागीदार बन जाते हैं।

सोर्स: अमर उजाला