महंगे रक्षा सौदे, देरी और निर्भरता: भारत के डिफेंस सेक्टर की अंदरूनी चुनौतियां

दो दशकों से ज़्यादा समय से, भारत की डिफ़ेंस ऑफ़सेट पॉलिसी का मकसद घरेलू डिफ़ेंस मैन्युफ़ैक्चरिंग को मज़बूत करना, अत्याधुनिक टेक्नोलॉजी को लाना और विदेशी सप्लायर्स पर निर्भरता कम करना रहा है।

इसका कॉन्सेप्ट सीधा था: अगर भारत मिलिट्री हार्डवेयर के आयात पर अरबों डॉलर खर्च करता है, तो उस खर्च का कुछ हिस्सा निवेश, टेक्नोलॉजी ट्रांसफ़र, स्थानीय उत्पादन, रिसर्च पार्टनरशिप और औद्योगिक विकास के ज़रिए देश में वापस आना चाहिए। असल में, यह पॉलिसी अच्छी नीयत से बनाई गई थी, जिसे उन विकासशील देशों को ध्यान में रखकर बनाया गया था जो विकसित देशों से मिलिट्री उपकरण खरीदते समय अपना मिलिट्री टेक्नोलॉजी बेस बनाने की कोशिश कर रहे थे।

हालांकि, ऐसा लगता है कि भारत में यह कभी काम नहीं आया।

मुझे तत्कालीन डिफ़ेंस सेक्रेटरी अजय कुमार के साथ हुई अपनी बातचीत भी याद है; उन्होंने समस्या को समझा और मुझसे कहा: "ऑफ़सेट पॉलिसी से छुटकारा पाने की योजना बनाओ; इससे ज़्यादा फ़ायदा नहीं होता।"

ऐसा नहीं है कि इस पॉलिसी से कोई फ़ायदा नहीं हुआ। बड़े डिफ़ेंस कॉन्ट्रैक्ट्स ने भारतीय कंपनियों के लिए काफ़ी बिज़नेस पैदा किया, प्राइवेट सेक्टर का विस्तार किया और कई MSME को ग्लोबल एयरोस्पेस और डिफ़ेंस मैन्युफ़ैक्चरर्स के लिए सप्लायर बनने में मदद की।

आज कई भारतीय कंपनियाँ अंतरराष्ट्रीय डिफ़ेंस कंपनियों के लिए पार्ट्स बनाती हैं - यह नतीजा ऑफ़सेट शर्तों के बिना मुश्किल होता।

फिर भी, इन उपलब्धियों के बावजूद, यह पॉलिसी अपने मूल रणनीतिक लक्ष्यों को हासिल करने में काफ़ी पीछे रह गई है। भारत अत्याधुनिक मिलिट्री टेक्नोलॉजी और ज़रूरी पार्ट्स के लिए आयात पर बहुत ज़्यादा निर्भर है। ऑफ़सेट का इस्तेमाल करके टेक्नोलॉजी के मामले में आत्मनिर्भरता हासिल करने का देश का सपना अभी भी आंशिक रूप से ही पूरा हुआ है।

पब्लिक अकाउंट्स कमिटी (PAC) ने "डिफ़ेंस ऑफ़सेट के मैनेजमेंट" पर अपनी 50वीं रिपोर्ट में - जिसे 4 जून को अपनाया गया और इस महीने संसद में पेश किया गया - इस प्रोग्राम की कमियों का शायद सबसे विस्तृत आकलन पेश किया है। रिपोर्ट साफ़ करती है कि समस्या वेंडर की शर्तों में देरी से कहीं ज़्यादा बड़ी है। यह प्लानिंग, प्रोजेक्ट के मूल्यांकन, टेक्नोलॉजी के चयन और कॉन्ट्रैक्ट मैनेजमेंट में गहरी संरचनात्मक कमियों को उजागर करती है।

बड़ी पेंडिंग शर्तें

सबसे बड़ी और तुरंत चिंता की बात लागू करने की रफ़्तार है। चल रहे 26 ऑफ़सेट कॉन्ट्रैक्ट्स में, कुल ऑफ़सेट शर्त लगभग 9.92 बिलियन अमेरिकी डॉलर की है। हालांकि, वेंडर्स ने केवल 5.47 बिलियन अमेरिकी डॉलर के दावे जमा किए हैं, जो कुल शर्त का सिर्फ़ 55.14% है। लगभग 4.45 बिलियन अमेरिकी डॉलर, या 44.86%, अभी भी जमा नहीं किए गए हैं।

इतनी बड़ी पेंडिंग शर्त इसके अमल और निगरानी को लेकर गंभीर सवाल खड़े करती है। हालांकि देरी के लिए अक्सर वेंडर को ज़िम्मेदार ठहराया जाता है, लेकिन PAC ने सही कहा है कि रक्षा मंत्रालय की भी इसमें ज़िम्मेदारी है। कॉन्ट्रैक्ट की बातचीत के दौरान मंज़ूर किए गए कई प्रोजेक्ट बाद में कमर्शियल या टेक्निकल तौर पर बेकार साबित हुए। इससे पता चलता है कि समस्या सिर्फ़ वेंडर के नियमों का पालन न करने की नहीं है, बल्कि प्रोजेक्ट के मूल्यांकन, पार्टनर चुनने और कॉन्ट्रैक्ट के बाद की निगरानी में भी कमियां थीं।

इसलिए, यह ज़रूरी है कि रक्षा मंत्रालय के एक्सपर्ट अब टेक्नोलॉजी और कमर्शियल पहलुओं को अलग-अलग और साफ़ तौर पर देखें, साथ ही भारत में वेंडर की लंबे समय की प्रतिबद्धता पर भी ध्यान दें।

पूरा होने का मतलब सफलता नहीं है

मंत्रालय ने पिछले कुछ सालों में 56 ऑफ़सेट कॉन्ट्रैक्ट साइन किए हैं।

इनमें से सिर्फ़ 20 कॉन्ट्रैक्ट (लगभग 35.7%) ही पूरी तरह से पूरे, ऑडिट और बंद किए गए हैं। 10 और कॉन्ट्रैक्ट का फ़ाइनल ऑडिट चल रहा है, जबकि 26 कॉन्ट्रैक्ट (जो पूरे प्रोग्राम का लगभग आधा हिस्सा हैं) अभी भी चल रहे हैं।

सिर्फ़ कॉन्ट्रैक्ट की अवधि पूरी होने को सफलता नहीं माना जा सकता। ऑफ़सेट दायित्वों को तभी पूरा माना जाना चाहिए जब ऑडिटर यह पुष्टि कर लें कि वेंडर का हर दावा सही है, उसकी कीमत सही है और उसके लिए सबूत मौजूद हैं।

सिर्फ़ फ़ाइनेंशियल क्लोज़र रणनीतिक नतीजों की जगह नहीं ले सकता।

टेक्नोलॉजी ट्रांसफ़र सबसे कमज़ोर कड़ी है

शायद सबसे बड़ी निराशा टेक्नोलॉजी ट्रांसफ़र (ToT) की विफलता रही है। ऑफ़सेट से उम्मीद थी कि भारत को एडवांस्ड मिलिट्री टेक्नोलॉजी मिलेगी जिसे घरेलू इंडस्ट्री अपना सकेगी और आगे विकसित कर सकेगी। इसके बजाय, टेक्नोलॉजी हासिल करने से कोई खास नतीजा नहीं निकला।

जुलाई 2018 तक, सिर्फ़ पांच टेक्नोलॉजी-ट्रांसफ़र प्रस्तावों की जांच की गई। चार को डिफेंस रिसर्च एंड डेवलपमेंट ऑर्गनाइज़ेशन (DRDO) ने इसलिए खारिज कर दिया क्योंकि या तो भारत के पास पहले से ही वह टेक्नोलॉजी थी, या उनकी रणनीतिक अहमियत कम थी, या वेंडर ने अपने दायित्वों को पूरा करने के लिए दूसरे तरीके अपना लिए थे। पांचवां प्रस्ताव सालों की जांच के बाद भी अनसुलझा रहा। एक भी टेक्नोलॉजी हासिल करने का काम सफलतापूर्वक पूरा नहीं हुआ।

हालांकि मंत्रालय ने PAC को बताया कि 2024 में जारी संशोधित गाइडलाइंस के बाद सात नए ToT प्रस्ताव मिले थे, लेकिन जब कमेटी ने प्रोग्राम की जांच की तो वे सभी विचाराधीन थे। अधिकारियों ने एक और लगातार बनी रहने वाली समस्या को भी माना: विदेशी कंपनियां अक्सर असल में एडवांस्ड क्षमताओं के बजाय सेकंड-टियर या पुरानी टेक्नोलॉजी ऑफ़र करती हैं।

इससे बातचीत के तरीके में एक बड़ी कमी सामने आती है। जब तक टेंडर जारी करने से पहले मुख्य टेक्नोलॉजी की साफ़ पहचान नहीं की जाती, तब तक वेंडर ऐसी पुरानी टेक्नोलॉजी पेश कर सकते हैं जिनसे अब कोई रणनीतिक फ़ायदा नहीं मिलता।

सही परिभाषाएँ

टेक्नोलॉजी ट्रांसफ़र को सिर्फ़ मैन्युफ़ैक्चरिंग ड्रॉइंग या असेंबली मैनुअल सौंपने तक सीमित नहीं रखना चाहिए। भविष्य के हर ToT पैकेज में पूरा डिज़ाइन और प्रोडक्शन डेटा, इंटेलेक्चुअल प्रॉपर्टी या लाइसेंसिंग अधिकार, लागू होने पर सोर्स कोड तक पहुँच, और टेस्टिंग और सर्टिफ़िकेशन अथॉरिटी के बारे में साफ़ जानकारी होनी चाहिए। इसमें टेक्निकल ट्रेनिंग के वादे, अपग्रेड और बदलाव के अधिकार भी शामिल होने चाहिए।

हालाँकि, सबसे ज़रूरी बात है टेक्नोलॉजी को अपनाने के ऐसे पड़ाव जिन्हें साफ़ तौर पर मापा जा सके।

ऑफ़सेट क्रेडिट तभी दिए जाने चाहिए जब भारतीय संगठन यह साबित कर दें कि उन्होंने ट्रांसफ़र की गई टेक्नोलॉजी को सिर्फ़ कागज़ात लेने के बजाय असल में अपना लिया है और उसका इस्तेमाल किया है।

दावे बनाम नतीजे

शायद PAC की सबसे बड़ी आलोचना मंत्रालय के सफलता मापने के तरीके को लेकर है। मंत्रालय ज़्यादातर ऑफ़सेट का मूल्यांकन वेंडर द्वारा जमा किए गए और स्वीकार किए गए दावों की मॉनेटरी वैल्यू (आर्थिक मूल्य) की जाँच करके करता है।

हालाँकि, इससे सिर्फ़ खर्च का पता चलता है। इससे राष्ट्रीय क्षमता का पता नहीं चलता। अभी ऐसा कोई व्यापक तरीका नहीं है जिससे यह पता चल सके कि ऑफ़सेट ने असल में भारत के डिफ़ेंस इंडस्ट्रियल बेस को मज़बूत किया है, आयात पर निर्भरता कम की है, या सैन्य तैयारी को बेहतर बनाया है। न ही मंत्रालय ने इस बात का कोई विस्तृत आकलन किया है कि ऑफ़सेट ने भारत के लंबे समय के डिफ़ेंस मैन्युफ़ैक्चरिंग लक्ष्यों में कैसे योगदान दिया है।

इस कमी को समझते हुए, PAC ने डिफ़ेंस ऑफ़सेट मैनेजमेंट विंग (DOMW) पोर्टल के ज़रिए हर तिमाही में अनिवार्य समीक्षा की सिफ़ारिश की है। इससे भी ज़रूरी बात यह है कि उन समीक्षाओं में कागज़ी कार्रवाई के बजाय नतीजों पर ध्यान दिया जाना चाहिए।

भविष्य के मूल्यांकन में कुछ ज़रूरी बातों की जाँच होनी चाहिए: ट्रांसफ़र की गई टेक्नोलॉजी की रणनीतिक अहमियत और गुणवत्ता, भारतीय संस्थाओं द्वारा हासिल किए गए इंटेलेक्चुअल प्रॉपर्टी अधिकार और स्वदेशी डिज़ाइन और अपग्रेड करने की क्षमता। इसके बाद पेटेंट, प्रोटोटाइप और रिसर्च क्षमताओं के ज़रिए नई मैन्युफ़ैक्चरिंग क्षमता और घरेलू वैल्यू एडिशन का मूल्यांकन किया जाना चाहिए, जिससे अंततः सशस्त्र बलों की ऑपरेशनल क्षमता में सुधार हो। साथ ही, टेक्निकल वर्कफ़ोर्स के विकास, आयात पर निर्भरता में कमी और संकट, प्रतिबंधों या संघर्ष के समय सप्लाई-चेन की मज़बूती पर भी ध्यान दिया जाना चाहिए। ऐसे पैमानों के बिना, भारत भले ही वित्तीय नियमों का पालन कर ले, लेकिन रणनीतिक सफलता हासिल नहीं कर सकता।

जुर्माने में सख्ती की कमी

PAC ने इस बात पर भी सवाल उठाया है कि क्या नियमों का पालन करवाने के लिए मौजूदा जुर्माने काफ़ी हैं। मौजूदा डिफ़ेंस ऑफ़सेट गाइडलाइंस के तहत, सालाना पूरी न की गई ज़िम्मेदारी का सिर्फ़ 5% जुर्माना लगाने की इजाज़त है। इस पूरे प्रोग्राम में कुल 94.98 मिलियन USD का जुर्माना लगाया गया - जो कुल ऑफ़सेट दायित्व का सिर्फ़ 0.72% और देय दायित्वों का 0.95% है। और भी चिंता की बात यह है कि मंत्रालय ने सार्वजनिक रूप से यह नहीं बताया है कि इनमें से कितना जुर्माना असल में वसूला गया है।

5% का जुर्माना मल्टीनेशनल वेंडर्स के लिए आसानी से वहन करने योग्य बिज़नेस कॉस्ट बन सकता है, खासकर तब जब टेक्नोलॉजी या इन्वेस्टमेंट से जुड़े वादों को पूरा करना ज़्यादा मुश्किल हो।

इसलिए, कमेटी ने इंडेम्निटी क्लॉज़ (हर्जाना भरने की शर्तें), बढ़ते हुए जुर्माने, लंबी अवधि की बैंक गारंटी, ऑफ़सेट क्रेडिट रद्द करने और भविष्य के डिफेंस कॉन्ट्रैक्ट्स से जुड़ी वेंडर-परफॉर्मेंस रेटिंग के ज़रिए सख़्त नियम लागू करने की सिफारिश की है। ऐसे उपायों से नियमों का पालन काफी बेहतर होगा।

सरकार-से-सरकार (G2G) के बीच का अंतर

PAC द्वारा उजागर किए गए सबसे महत्वपूर्ण पॉलिसी मुद्दों में से एक सरकार-से-सरकार (G2G) खरीद से संबंधित है। डिफेंस एक्विजिशन प्रोसीजर (DAP) 2020 के तहत, अंतर-सरकारी समझौतों और विदेशी सैन्य बिक्री (FMS) को औपचारिक ऑफ़सेट आवश्यकताओं से छूट दी गई है।

यह छूट निस्संदेह बातचीत को आसान बनाती है और आपूर्ति की सरकारी गारंटी देती है। हालाँकि, यह भारत की कुछ सबसे बड़ी डिफेंस खरीद को औद्योगिक भागीदारी से बाहर भी रखती है।

औद्योगिक उद्देश्यों को पूरी तरह से छोड़ने के बजाय, भारत को समानांतर सरकारी-स्तर के औद्योगिक सहयोग पैकेजों पर बातचीत करनी चाहिए, जिसमें लाइसेंस प्राप्त उत्पादन, स्थानीय असेंबली, कंपोनेंट सोर्सिंग, सैन्य MRO, सॉफ्टवेयर सपोर्ट, संयुक्त अनुसंधान, तकनीकी प्रशिक्षण, अपग्रेड अधिकार और निर्यात के अवसर शामिल हों।

औपचारिक ऑफ़सेट न होने का मतलब कभी भी औद्योगिक सहयोग का न होना नहीं होना चाहिए।

छोड़ दें या पूरी तरह बदल दें?

हालांकि भारत की डिफेंस ऑफ़सेट पॉलिसी ने घरेलू मैन्युफैक्चरिंग को बढ़ाने और भारतीय कंपनियों को ग्लोबल डिफेंस सप्लाई चेन से जोड़ने में निश्चित रूप से मदद की है, लेकिन इस पॉलिसी का मुख्य मकसद कभी भी सिर्फ़ कॉन्ट्रैक्ट हासिल करना नहीं था। इसका मकसद तकनीकी क्षमता बनाना, घरेलू डिज़ाइन क्षमता को मज़बूत करना और इंटेलेक्चुअल प्रॉपर्टी को सुरक्षित करना था, ताकि विदेशी सप्लायर्स पर भारत की रणनीतिक निर्भरता कम हो सके।

ये लक्ष्य अभी भी पूरी तरह हासिल नहीं हो पाए हैं। इसलिए, ऑफ़सेट सुधारों के अगले दौर में सिर्फ़ हिसाब-किताब और फाइनेंशियल नियमों के पालन से आगे बढ़ना होगा। सफलता को इस आधार पर मापा जाना चाहिए कि भारत कितनी अच्छी तरह से एडवांस्ड मिलिट्री सिस्टम को खुद डिज़ाइन, मैन्युफैक्चर, अपग्रेड और बनाए रख सकता है।

अब सरकार को न सिर्फ़ नए सिरे से ऑडिट करना चाहिए, बल्कि ऐसे मामलों पर विदेशी सप्लायर्स के साथ गहराई से बातचीत भी करनी चाहिए। भविष्य के ऑफ़सेट के लिए, हर मामले के हिसाब से एक नई पॉलिसी ज़रूरी है, जिसमें भारत के लिए टेक्नोलॉजी ट्रांसफर सबसे अहम हो।