बिहार की मूक भूमि अभिलेख क्रांति

भारत की अर्थव्यवस्था ज़मीन के रिकॉर्ड पर टिकी है, लेकिन कानूनी तौर पर उन पर कभी पूरी तरह भरोसा नहीं किया गया। म्यूटेशन एंट्री (ज़मीन के मालिकाना हक में बदलाव की एंट्री) को अक्सर कमज़ोर वित्तीय दस्तावेज़ माना जाता रहा है, जिनकी मालिकाना हक के सबूत के तौर पर कोई खास अहमियत नहीं होती। अदालतों ने बार-बार कहा है कि म्यूटेशन से न तो मालिकाना हक बनता है और न ही खत्म होता है। वकील इसे सिर्फ़ एक अनुमान मानते रहे हैं। आम लोग रेवेन्यू रिकॉर्ड को हेराफेरी, गायब रजिस्टर, अस्पष्ट प्रक्रियाओं और मनमाने सुधार पर्चियों से जोड़कर देखते रहे हैं।

यह शक काफी हद तक सही भी था - लेकिन यह उस सिस्टम के संदर्भ में सही था जो काफ़ी हद तक पुराने ज़माने का था। आज समस्या यह है कि म्यूटेशन पर भारत की कानूनी सोच अभी भी पुरानी बातों में फंसी हुई है, जबकि कई राज्यों में ज़मीन प्रशासन का ढांचा तेज़ी से बदला है। इस बदलाव का एक बेहतरीन उदाहरण बिहार है, जहाँ पिछले दशक में ज़मीन के रिकॉर्ड में एक शांत लेकिन दूरगामी क्रांति हुई है।

बिहार डिजिटाइज़ेशन के मामले में शुरुआती राज्यों में से नहीं था। 2017-18 में इसकी शुरुआत करने के बाद, बहुत कम समय में यह देश के सबसे महत्वाकांक्षी सुधारकों में से एक बनकर उभरा और आखिरकार 2021 में नेशनल काउंसिल ऑफ़ एप्लाइड इकोनॉमिक रिसर्च (NCAER) के 'लैंड रिकॉर्ड्स एंड सर्विसेज़ इंडेक्स' में सबसे प्रगतिशील राज्य के तौर पर पहचाना गया। बिहार का अनुभव इसलिए भी खास है क्योंकि यह सुधार सिर्फ़ तकनीकी नहीं था। यह साथ ही कानूनी, प्रक्रियात्मक और संस्थागत भी था।

राज्य ने एक ऐसी रणनीति अपनाई जिसे "3-D स्ट्रैटेजी" कहा जा सकता है - डिजिटाइज़ (Digitise), डिस्टिल (Distil), डिलीवर (Deliver)। बिहार के सामने चुनौती बहुत जटिल थी। ज़मींदारी के ज़माने के ज़मीन के रिकॉर्ड में बहुत सारी कमियाँ, गायब कड़ियाँ, एक-दूसरे से टकराते दावे और पीढ़ियों से जमा बिखरे हुए दस्तावेज़ थे। पुराने रिकॉर्ड को सिर्फ़ स्कैन करने से समस्या हल नहीं हो सकती थी। डेटा को साफ़, मिलान, स्टैंडर्डाइज़ और लगातार अपडेट करना ज़रूरी था। इसलिए, डिजिटाइज़ेशन के साथ-साथ 'डिस्टिलेशन' (यानी रिकॉर्ड की जांच-पड़ताल, सुधार, एकीकरण और डायनामिक अपडेट) भी किया गया, जिसके लिए 'परिमार्जन' (जिसका अर्थ है सुधार या नवीनीकरण) नाम की एक पारदर्शी प्रक्रिया अपनाई गई। इस प्रक्रिया के बिना, डिजिटाइज़ेशन से पुरानी गलतियाँ बस इलेक्ट्रॉनिक रूप में सुरक्षित हो जातीं। आखिरी चरण था 'डिलीवरी'। टेक्नोलॉजी को नागरिकों के लिए गवर्नेंस में बदला गया। रेवेन्यू सेवाएँ ज़्यादा से ज़्यादा ऑनलाइन, पारदर्शी और ट्रैक करने योग्य हो गईं।

सबसे अहम बात यह है कि बिहार के सुधार सिर्फ़ टेक्नोलॉजी पर आधारित नहीं थे। वे कानूनी ढांचे में बदलाव पर भी टिके थे। पिछले दशक में हुए सुधारों से पहले, भारत के ज़्यादातर हिस्सों में ज़मीन के लगान (land revenue) का कामकाज मुख्य रूप से प्रशासनिक परंपराओं, विभागीय सर्कुलर और मैन्युअल तरीकों से चलता था। बिहार धीरे-धीरे इस अनिश्चित व्यवस्था से आगे बढ़ा और 2011 के बाद म्यूटेशन (ज़मीन के मालिकाना हक में बदलाव) के लिए साफ़ कानूनी आधार बनाए। इस तरह, म्यूटेशन सिर्फ़ एक अनौपचारिक प्रशासनिक काम नहीं रह गया, बल्कि कानूनी रूप से विनियमित और अर्ध-न्यायिक प्रक्रिया बन गया, जिसमें नोटिस, सुनवाई, आपत्ति, अपील और समीक्षा (revision) जैसे सुरक्षा उपाय शामिल थे। 2017 के बाद हुए संशोधनों ने डिजिटल गवर्नेंस को बदली हुई कानूनी प्रक्रियाओं के साथ जोड़ा। यह फ़र्क बहुत ज़रूरी है। मकसद सिर्फ़ कागज़ी रजिस्टरों को इलेक्ट्रॉनिक इमेज में बदलना नहीं था, बल्कि लगातार अपडेट होने वाले, कानूनी रूप से विनियमित और प्रक्रिया के हिसाब से ट्रैक किए जा सकने वाले ज़मीन के रिकॉर्ड बनाना था। बाद में रेवेन्यू कोर्ट मैनेजमेंट सिस्टम (RCMS) को जोड़ने से पारदर्शिता और बढ़ गई; इससे कार्यवाही को डिजिटल रूप से रिकॉर्ड किया जाने लगा और आदेशों को सार्वजनिक रूप से उपलब्ध और संस्थागत रूप से ट्रैक करने लायक बनाया गया। इसके नतीजे बहुत अच्छे रहे। डिजिटाइज़ेशन के सिर्फ़ एक साल के अंदर, बिहार में म्यूटेशन के लिए आवेदन 13.41 लाख से बढ़कर 20.90 लाख हो गए। लोग आम तौर पर खराब काम करने वाली व्यवस्थाओं से बचते हैं। म्यूटेशन के लिए बढ़ते आवेदनों से पता चलता है कि लोगों का भरोसा बढ़ा है और वे आधिकारिक चैनलों के ज़रिए ट्रांसफर, विरासत और उत्तराधिकार को औपचारिक रूप से दर्ज कराने के लिए ज़्यादा तैयार हैं। आज, बिहार में 100 प्रतिशत रिविज़नल सर्वे मैप्स को डिजिटाइज़ और जियो-रेफरेंस किया जा चुका है, जिससे कैडस्ट्रल सटीकता और भविष्य में GIS-लिंक्ड गवर्नेंस को काफ़ी मज़बूती मिली है। लंबित मामलों में कमी आना भी उतना ही महत्वपूर्ण रहा है। पिछले एक साल में ही, म्यूटेशन के लंबित मामले 8.42 लाख से घटकर 1.32 लाख रह गए हैं।

रिकॉर्ड अपडेट करने का पैमाना और भी ज़्यादा जानकारी देने वाला है। बिहार में डिजिटाइज़ की गई 454.32 लाख जमाबंदियों में से, लगभग 93.5 लाख में अब सही अर्ध-न्यायिक प्रक्रियाओं के ज़रिए किए गए बदलाव दिखते हैं। इसका मतलब है कि अपडेटेड जमाबंदी का अनुपात लगभग 21 प्रतिशत है - यह इस बात का सबूत है कि ज़मीन के रिकॉर्ड अब सिर्फ़ पुराने कागज़ात नहीं हैं, बल्कि ज़मीनी हकीकत से जुड़े सक्रिय प्रशासनिक साधन हैं। इसी तरह, रेवेन्यू से जुड़े मामलों के निपटारे में भी पारदर्शिता आई है। ज़मीन सुधार के लिए डिप्टी कलेक्टरों (DCLR) के पास दायर 4.19 लाख ऑनलाइन मामलों में से लगभग 2.57 लाख मामलों का निपटारा किया जा चुका है — यानी निपटारे की दर लगभग 61 प्रतिशत है। साथ ही, आम लोगों की पहुँच भी लगातार बढ़ी है। आज, बिहार भूमि पोर्टल के ज़रिए 22 ऑनलाइन सेवाएँ उपलब्ध हैं, जो ज़मीन के कामकाज को धीरे-धीरे आसान ई-गवर्नेंस में बदल रही हैं।

ज़मीन के रेवेन्यू से जुड़ी प्रक्रियाओं के बारे में एक आम आलोचना यह रही है कि रेवेन्यू अधिकारियों के पास न्यायिक अधिकारियों जैसी कानूनी ट्रेनिंग नहीं होती। लेकिन इस आलोचना में अक्सर ज़मीन के प्रशासन की खास प्रकृति को नज़रअंदाज़ कर दिया जाता है। ज़्यादातर पारंपरिक LL.B. प्रोग्राम में राज्य-विशेष के ज़मीन रेवेन्यू कानूनों, जमाबंदी सिस्टम, किरायेदारी के नियमों, सर्वे प्रशासन और म्यूटेशन प्रक्रियाओं पर बहुत कम ध्यान दिया जाता है। दूसरी ओर, रेवेन्यू अधिकारियों को इन्हीं क्षेत्रों में खास ट्रेनिंग दी जाती है और वे लगातार ऐसे माहौल में काम करते हैं जिसमें उत्तराधिकार के विवाद, बँटवारे के दावे, ट्रांसफर, विरासत, कब्ज़े के तरीके और ज़मीन के रिकॉर्ड की हकीकत शामिल होती है।

इसका मतलब यह नहीं है कि रेवेन्यू कोर्ट को सिविल कोर्ट की जगह ले लेनी चाहिए, या मौजूदा रेवेन्यू रिकॉर्ड एंट्रीज़ को मालिकाना हक का पक्का सबूत मान लेना चाहिए। धोखाधड़ी से ट्रांसफर, जाली कागज़ात, ज़बरदस्ती किए गए लेन-देन और मालिकाना हक के जटिल विवादों के लिए हमेशा न्यायिक फ़ैसले की ज़रूरत होगी। फिर भी, म्यूटेशन रिकॉर्ड को सिर्फ़ टैक्स से जुड़े सामान्य रिकॉर्ड मानकर नज़रअंदाज़ करने की पुरानी सोच अब आज की प्रशासनिक हकीकत से मेल नहीं खाती। आधुनिक म्यूटेशन रिकॉर्ड तेज़ी से सरकारी तंत्र द्वारा मान्यता प्राप्त मौजूदा मालिकाना हक के सबूत के तौर पर काम कर रहे हैं। बैंक लोन मंज़ूर करने से पहले इन पर भरोसा करते हैं। सरकारी एजेंसियाँ मुआवज़े की प्रक्रियाओं के दौरान इनका इस्तेमाल करती हैं। खरीदार लेन-देन के समय इनकी बारीकी से जाँच करते हैं। यूटिलिटी और कल्याणकारी सिस्टम भी तेज़ी से इन पर निर्भर हैं। कानून भले ही म्यूटेशन एंट्रीज़ को कानूनी तौर पर पक्का दर्जा न दे, लेकिन गवर्नेंस सिस्टम तेज़ी से इस धारणा पर काम करते हैं कि म्यूटेशन वाले रिकॉर्ड ही मौजूदा मालिकाना हक का ढाँचा बताते हैं।

बेशक, बिहार के सामने चुनौतियाँ अभी भी बहुत बड़ी हैं। ज़मीन से जुड़ी समस्याओं का दायरा बहुत बड़ा है — जैसे पुरानी कमियां, एक ही ज़मीन पर कई लोगों के दावे, किराएदारी से जुड़ी उलझनें, सर्वे में गड़बड़ियां, परिवार में ज़मीन का बंटवारा और प्रक्रिया में देरी। ये सब बताते हैं कि विवाद और शिकायतें बनी हुई हैं और आगे भी बनी रह सकती हैं। लेकिन भारत में ज़मीन से जुड़े मामलों के निपटारे के सिस्टम की सीमाओं के बावजूद, बिहार जैसे राज्यों में लगातार अपडेट होने वाले और डिजिटल रूप से सुरक्षित म्यूटेशन सिस्टम, ज़मीन के प्रशासन में धीरे-धीरे व्यवस्था ला रहे हैं, जो पहले लगभग अव्यवस्थित था। बिहार का अनुभव दिखाता है कि ज़मीन के रेवेन्यू प्रशासन को अपने अतीत की छाया में ही रहने की ज़रूरत नहीं है। कानूनी सुरक्षा, डिजिटल रिकॉर्ड, जियो-रेफरेंस्ड मैपिंग, पारदर्शी रेवेन्यू निपटारा और लगातार रिकॉर्ड अपडेट करने जैसी चीज़ें मिलकर ज़मीन के प्रशासन की विश्वसनीयता को पूरी तरह बदल सकती हैं।

बेशक, बिहार के सामने चुनौतियां अभी भी बहुत बड़ी हैं। ज़मीन से जुड़ी समस्याओं का दायरा — पुरानी कमियां, एक ही ज़मीन पर कई लोगों के दावे, किराएदारी से जुड़ी उलझनें, सर्वे में गड़बड़ियां, परिवार में ज़मीन का बंटवारा और प्रक्रिया में देरी — यह बताता है कि विवाद और शिकायतें बनी हुई हैं और आगे भी बनी रह सकती हैं।