अनुग्रह जॉन और डॉ. तरुण अरोड़ा द्वारा
2010 की भीषण लू (heatwave) के बाद, 2013 में अहमदाबाद दक्षिण एशिया का पहला ऐसा शहर बना जिसने 'हीट एक्शन प्लान' (लू से निपटने की कार्ययोजना) को अपनाया। आज यह 130 से अधिक भारतीय शहरों के लिए एक मॉडल (template) बन गया है, हालाँकि इनमें से केवल 64 योजनाओं को ही आधिकारिक तौर पर मंजूरी मिली है। किसी योजना को लागू करने के लिए स्पष्ट रूप से तय की गई संस्थागत जिम्मेदारियों, एक साल से अधिक समय तक चलने वाले बजट, और ऐसी फंडिंग की जरूरत होती है जो किए गए वादों को 'कूलिंग सेंटर' (ठंडा रखने वाले केंद्र) और 'अर्ली वार्निंग सिस्टम' (समय से पहले चेतावनी देने वाली प्रणाली) में बदल सके।
अदालतों ने लंबे समय से अनुच्छेद 21 (Article 21) की व्याख्या करते हुए इसमें 'पर्यावरणीय खतरों से सुरक्षा' को भी शामिल माना है। अब कई राज्यों ने 'आपदा प्रबंधन अधिनियम, 2005' (Disaster Management Act, 2005) के तहत लू को एक 'आपदा' घोषित कर दिया है। इससे राज्य और जिला प्रशासन की यह कानूनी जिम्मेदारी बन जाती है कि वे इससे निपटने के लिए तैयारी रखें। यह जिम्मेदारी इस बात पर निर्भर नहीं करती कि नगर पालिका के पास फंड जुटाने की कितनी क्षमता है। यहाँ कानूनी जिम्मेदारी और उसके लिए इस्तेमाल किए जाने वाले वित्तीय साधनों के बीच एक असंतुलन है। भारत में शहरी वित्त व्यवस्था अब 'हीट रेजिलिएंस' (लू से निपटने की क्षमता) के लिए ऐसे प्रतिस्पर्धी और विवेकाधीन (discretionary) साधनों का उपयोग कर रही है, जिनमें यह मान लिया जाता है कि संबंधित निकाय के पास पैसा वापस चुकाने की क्षमता होगी।
अर्बन चैलेंज फंड (Urban Challenge Fund)
अप्रैल 2026 में, केंद्र सरकार ने 'अर्बन चैलेंज फंड' के लिए दिशानिर्देश जारी किए। यह 1 लाख करोड़ रुपये का एक केंद्रीय सहायता कार्यक्रम है, जिसमें 'क्लाइमेट रेजिलिएंस' (जलवायु परिवर्तन से निपटने की क्षमता) को भी एक पात्र श्रेणी के रूप में शामिल किया गया है। इस कार्यक्रम के तहत, केंद्र सरकार किसी परियोजना की कुल लागत का केवल 25 प्रतिशत हिस्सा देती है। बाकी 25 प्रतिशत हिस्सा शहर को अपने फंड से देना होता है, और शेष 50 प्रतिशत राशि बॉन्ड, बैंक लोन या पब्लिक-प्राइवेट पार्टनरशिप (PPP) के जरिए जुटानी पड़ती है।
इस फंड का पूरा लाभ केवल उन्हीं शहरों को मिल सकता है जिनकी आबादी 10 लाख से अधिक है, जो राज्यों की राजधानियाँ हैं, या जो 1 लाख से अधिक आबादी वाले प्रमुख औद्योगिक शहर हैं। छोटे शहरी स्थानीय निकाय इस मुख्य फंड के दायरे से बाहर हैं। यदि कोई शहर अपना हिस्सा नहीं जुटा पाता है, तो उसे केंद्र सरकार से कोई सहायता नहीं मिलती—भले ही उस शहर में लू का खतरा कितना ही गंभीर क्यों न हो।
इस दायरे को बढ़ाने के लिए, सरकार ने 5,000 करोड़ रुपये की 'क्रेडिट रीपेमेंट गारंटी स्कीम' (ऋण अदायगी गारंटी योजना) भी शुरू की है। इसके तहत टियर-II और टियर-III शहरों को 7 करोड़ रुपये तक के लोन, या उनके द्वारा लिए गए पहले लोन की 70% राशि तक की गारंटी दी जाती है। हालाँकि, उत्तर प्रदेश के बलिया जैसे शहरों में इसका तर्क मुश्किलों में पड़ जाता है। यह एक ज़िला मुख्यालय है जहाँ की आबादी एक लाख से थोड़ी ही ज़्यादा है, और यहाँ जून 2023 की भीषण गर्मी (हीटवेव) के दौरान ज़िला अस्पताल में 54 लोगों की मौत हो गई थी। ऐसे छोटे शहरों के पास अक्सर वह ऑडिट हिस्ट्री या क्रेडिट रेटिंग नहीं होती, जो किसी गारंटी का लाभ उठाने के लिए ज़रूरी है। हालाँकि यह योजना छोटे शहरों को शामिल करने की प्रक्रिया को आसान बनाती है, लेकिन जिन शहरों के पास इसका लाभ उठाने के लिए ज़रूरी संस्थागत क्षमता ही नहीं है, उनके लिए यह योजना ज़्यादा मददगार नहीं है।
कमज़ोर नगर पालिकाओं को तकनीकी सहायता और प्रोजेक्ट तैयार करने की क्षमता की ज़रूरत है, ताकि यह सुनिश्चित किया जा सके कि गर्मी से बचाव की सुविधाएँ उन समुदायों तक पहुँचें जिन्हें इनकी सबसे ज़्यादा ज़रूरत है।
यहाँ तक कि जो शहर इसके योग्य हैं, उनके लिए भी बाज़ार के ज़रिए फंड जुटाना मुश्किल है। एक हालिया अध्ययन के अनुसार, आर्थिक रूप से मज़बूत नगर पालिका आमतौर पर 8-9 प्रतिशत की दर से उधार ले सकती है, जबकि एक निजी PPP पार्टनर 15-16 प्रतिशत तक रिटर्न की उम्मीद करता है। अर्ली वॉर्निंग सिस्टम (समय से पहले चेतावनी देने वाली प्रणालियाँ) और कूलिंग सेंटर से उतनी कमाई नहीं होती, जितनी कि कमर्शियल लोन चुकाने के लिए ज़रूरी होती है। इसलिए, बाज़ार की दरों पर इनके लिए फंड जुटाने के लिए एक ऐसी सार्वजनिक व्यवस्था की ज़रूरत होगी, जो इन्हें कमाई करने वाली संपत्ति की तरह काम करने में मदद करे। 1998 में अहमदाबाद द्वारा भारत का पहला म्युनिसिपल बॉन्ड जारी किए जाने के लगभग तीन दशक बाद भी, केवल 22 शहरों ने ही म्युनिसिपल बॉन्ड के ज़रिए पैसा जुटाया है, जो कुल मिलाकर 4,540 करोड़ रुपये है।
'बैंक-योग्यता' (Bankability) की कीमत
पिछले एक दशक से नगर पालिकाओं की अपनी कमाई (own-source revenue) GDP के आधे प्रतिशत से भी कम रही है। अध्ययन से पता चलता है कि अगर शहरी स्थानीय निकाय अपने 25 प्रतिशत हिस्से का फंड ख़ुद जुटाते हैं और लिए गए लोन का भुगतान करते हैं, तो 2030-31 तक उनकी अपनी कमाई में हर साल लगभग 14.4 प्रतिशत की वृद्धि होनी चाहिए। जबकि पिछले एक दशक में उनकी वास्तविक विकास दर लगभग 10% रही है। अनुमान है कि 2030-31 में यह फंडिंग गैप (फंड की कमी) अपने चरम पर होगा।
इसकी कार्यप्रणाली और गणित एक ही नतीजे की ओर इशारा करते हैं: 'बैंक-योग्यता' (यानी लोन मिलने की क्षमता) और 'कमज़ोरी' (यानी जोखिम) का वितरण एक जैसा नहीं है। किसी शहर की लोन जुटाने की क्षमता से यह पता नहीं चलता कि वहाँ के कितने निवासी खुले में काम करते हैं या बिना कूलिंग सुविधाओं वाली अनधिकृत बस्तियों में रहते हैं। इंफ्रास्ट्रक्चर फाइनेंस के नज़रिए से यह देखा जाता है कि कौन-से शहर प्रोजेक्ट को पूरा कर सकते हैं और लोन चुका सकते हैं—मेट्रो लाइन या सीवेज प्लांट जैसे प्रोजेक्ट्स के लिए यह एक उचित सवाल है। इसके विपरीत, एक वैधानिक सुरक्षात्मक दायित्व यह देखता है कि कौन से शहर सबसे अधिक जोखिम में हैं और खुद को बचाने में सबसे कम सक्षम हैं। जहाँ ये दोनों बातें अलग-अलग दिशाओं में जाती हैं, वहाँ पहले उद्देश्य के लिए बनाया गया ढांचा दूसरे उद्देश्य को पूरा करने में विफल हो जाएगा—ठीक उन्हीं शहरों में, जहाँ इस सुरक्षात्मक दायित्व का पहुंचना सबसे ज़रूरी था। इसका मतलब यह नहीं है कि नगर पालिकाओं के लिए कर्ज लेने पर रोक होनी चाहिए। सुरक्षा से जुड़े सार्वजनिक कार्यों के लिए संसाधन, कर्ज लेने की क्षमता के आधार पर नहीं, बल्कि जोखिम और ज़रूरत के आधार पर आवंटित किए जाने चाहिए।
क्या बदलने की ज़रूरत है
'जलवायु के प्रति लचीलापन' (क्लाइमेट रेजिलिएंस) इस फंड के पात्र विषयों में शामिल तो है, लेकिन इसके दिशा-निर्देशों में कोई ऐसा तकनीकी मानक नहीं है जो यह अनिवार्य करे कि फंड पाने वाली परियोजना वास्तव में जलवायु के प्रति लचीली हो। जो शहर 'बैंक-योग्यता' (बैंकैबिलिटी) की शर्त पूरी कर लेता है, वह इन पात्र श्रेणियों के अंतर्गत लगभग कुछ भी बना सकता है।
यदि यह निधि भारत के जलवायु अनुकूलन वित्तपोषण के प्राथमिक साधन के रूप में कार्य करती है, तो इसके लचीलेपन संबंधी क्षेत्र के लिए एक अलग आवंटन तर्क की आवश्यकता है, जो गर्मी के प्रभाव और अनौपचारिक क्षेत्र की जनसंख्या हिस्सेदारी के आधार पर भारित हो, साथ ही एक अनिवार्य तकनीकी मानक भी हो जो जलवायु-लचीली परियोजना को परिभाषित करे। निधि में क्षमता निर्माण वित्तपोषण की एक अग्रिम राशि भी शामिल होनी चाहिए ताकि सीमित संस्थागत क्षमता वाले शहरी स्थानीय निकायों को निवेश योग्य प्रस्ताव तैयार करने में मदद मिल सके, न कि उनसे पहले निवेश योग्य दिखने की अपेक्षा की जाए।
अंतर किसी परियोजना के वित्तपोषण और किसी परियोजना की पहचान करने और उसे तैयार करने की क्षमता के वित्तपोषण में है। भारत की राजकोषीय संरचना को भी इसी तरह के बंधित बनाम अबंधित अनुदानों पर बहस का सामना करना पड़ा है। पंद्रहवें वित्त आयोग ने शहरी स्थानीय निकायों के लिए मूल अनुदान का 60 प्रतिशत जल जैसे क्षेत्रों से बंधित किया था। स्थानीय निकायों के विरोध के बाद, सोलहवें वित्त आयोग ने बंधित हिस्से को घटाकर 50 प्रतिशत कर दिया, जिससे अनुदानों का कुल अबंधित हिस्सा लगभग 60 प्रतिशत हो गया।
निधि के क्षमता-निर्माण घटक में पहले वाली गलती को छोटे पैमाने पर दोहराने का जोखिम है, क्योंकि इसमें प्रारंभिक वित्तपोषण को उन्हीं पात्रता शर्तों के साथ जोड़ दिया गया है जो कम क्षमता वाले या सीमित संस्थागत क्षमता वाले शहरी स्थानीय निकायों को मुख्य निधि से बाहर रखती हैं। एक सही मायने में सक्षम बनाने वाली किश्त एक बिना शर्त अनुदान की तरह होनी चाहिए, जो सरकार के तीसरे स्तर को अपनी प्राथमिकताओं को दर्शाने वाली परियोजनाओं को तैयार करने के लिए संसाधन प्रदान करे।
भारत की ऊष्मा नीति का अगला अध्याय इस बात से तय नहीं होगा कि वह कितनी ऊष्मा कार्य योजनाएँ तैयार करती है। एक बेहतर वित्तपोषण संरचना जोखिम और भेद्यता को ध्यान में रखेगी और कम क्षमता वाले शहरों को परियोजनाओं को तैयार करने और कार्यान्वित करने के लिए तकनीकी और संस्थागत क्षमता प्रदान करेगी। किसी शहर की पूंजी जुटाने में असमर्थता को आवश्यकता की अनुपस्थिति नहीं समझना चाहिए।
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